El ministro de Hacienda presentó al Congreso Nacional el anteproyecto de Responsabilidad Fiscal. En términos generales busca servir de barrera de contención al crecimiento desmedido del tamaño del gobierno en la economía. Los mecanismos puestos en marcha a través de leyes similares crean reglas que buscan la sostenibilidad de las finanzas públicas en el corto y mediano plazo sustentadas en marcos fiscales plurianuales que permitan vincular objetivos nacionales de gasto a los niveles potenciales de ingreso y financiamiento público.
Las reglas embebidas en leyes de Responsabilidad Fiscal, y estas a su vez en marcos fiscales, apuntan a topes de gastos, presupuestos equilibrados, techo de deuda o niveles de meta de ingresos. De forma análoga al vínculo de las decisiones de política monetaria y metas de inflación, la relación entre las decisiones de política fiscal y los objetivos de nivel de deuda y límite de gasto buscan mayor nivel de transparencia en la economía. En el caso dominicano, se apunta a una combinación de techo de deuda que sirva de ancla de mediano plazo y de presupuesto equilibrado a través del límite al crecimiento del gasto primario que se ajusta por inflación más tres puntos porcentuales. Esto, por supuesto, en condiciones normales, ya que también se prevén cláusulas de escape ante shocks a la economía.
El primer elemento que debe aclararse en el Proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal es la cobertura institucional. El artículo 4 establece la razón deuda/PIB meta en 40% del Gobierno General Nacional (GGN), mientras que el artículo 5 establece un límite de gasto sobre el Sector Público No Financiero (SPNF). El primero, GGN, incluye: Poderes y órganos constitucionales, Instituciones descentralizadas y autónomas, Instituciones de la Seguridad Social y Gobiernos Locales (Ayuntamientos y Juntas distritales). El segundo, SPNF, incluye todas las anteriores más Empresas Públicas No Financieras.
Ante estas distintas coberturas, ¿se apunta a un nivel de deuda y límite de gasto primario de GGN? o ¿a un nivel de deuda y gasto primario de SPNF? Las implicaciones desde el punto de vista técnico de una u otra cobertura estará supeditada en última instancia a la disponibilidad de datos en alta frecuencia. Para deuda pública la separación entre deuda GGN y SPNF es fácil, más, sin embargo, el gasto primario de SPNF requerirá un poco más de trabajo porque se deberá tener información mensual de ingresos y gastos de empresas públicas no financieras (arriba de la línea) y esta empalmarse con las variaciones de activos financieros y pasivos (bajo la línea).
El segundo elemento de relevancia se conecta con el punto anterior y está relacionado a las instituciones que efectivamente forman parte de los distintos subsectores mencionados arriba. Si se toma el manual de clasificadores presupuestarios vigente en su sección de clasificador institucional y se aplica regla a todo SPNF sin su debida actualización, se estarán incluyendo unidades desconcentradas (Consejo de Administración y Regulación de Taxis), instituciones que no existen más (Instituto Dominicano de Seguros Sociales, Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales), unidades departamentales que por ellas mismas no son instituciones (Fondo de pensiones de la Junta Central Electoral, Fondo de pensiones de la Suprema Corte de Justicia) e instituciones que no son públicas (Cruz Roja Dominicana, Fondo de Pensiones de los Trabajadores de la Construcción). Más aún, no está incluido ningún fideicomiso y se tiene que determinar como la Ley coexistirá con Leyes como la 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios que plantea explícitamente límite al tipo de gasto realizado por ayuntamientos y juntas distritales. Esta situación de no corregirse a priori (ahora) exigirá una revisión exhaustiva a posteriori que minará la credibilidad de la regla fiscal porque decenas de instituciones o de algún tipo de entidad de las indicadas arriba pedirá exclusión inmediata.
El tercer elemento de relevancia ante una Ley de Responsabilidad Fiscal apunta a la capacidad de las autoridades de evaluar la gestión y política en curso para el logro de sus objetivos. Así como el Banco Central cuenta con una estrategia de metas de inflación, un programa monetario e informes de política monetaria. El Ministerio de Hacienda debe contar con una batería de informes y programas de mediano plazo que permitan un marco analítico y de gestión robusto sobre la base de una metodología y valoración de transacciones que apunten más en términos de gasto, por ejemplo, al hecho económico que a un pago no reembolsable. Si bien aún falta algún trecho por recorrer en materia de metodología y valoración, no es menos cierto el hecho de que la regla fiscal debe ser medible sobre la base de la mejor información posible.
Es de esperar, que, para efectos de seguimiento a la regla, se apoyen sobre el clasificador económico de ingresos y gastos. De ser así, el clasificador amerita un cambio drástico que permita una reclasificación del ingreso de capital, por ejemplo, a disposición de activos no financieros pero que también, los pagos de transferencias se clasifiquen por tipo y no por sector económico. Para fines de gestión y seguimiento de regla fiscal, una transferencia al sector privado o público no me dice nada. Si por lo menos el gasto se clasifica por tipo y no sector, sé que es un subsidio, una prestación social o una donación. En síntesis, para la puesta en marcha de la Ley de Responsabilidad Fiscal, los clasificadores económicos de ingresos y gastos deben actualizarse.
El cuarto punto relevante tiene que ver con la supervisión del desempeño de la Ley de Responsabilidad Fiscal. El Proyecto de Ley ofrece un vistazo sobre los lineamientos generales en ese orden y es ambiguo. El paquete de reformas que incluyen la Ley de Responsabilidad Fiscal, por lo regular incluye un denominado Consejo Fiscal. Este último tiene la obligación, entre otras prerrogativas, de evaluar el logro de los objetivos fiscalmente planteados en un momento determinado. Sin embargo, este Consejo no está adscrito al Ministerio de Hacienda sino al Congreso Nacional, al Tribunal de Cuentas o es un ente autónomo hasta con rango constitucional en algunos países.
Ante este contexto, el Comité de Supervisión de Responsabilidad Fiscal (artículo 13) describe una estructura similar al de un Consejo Fiscal pero adscrito al propio Ministerio de Hacienda con una designación de los incumbentes por resolución ministerial. Al revisar las funciones que tendrá el Comité sobre la base de un informe anual de resultados, avances logrados en el cumplimiento de la regla y reporte de surgimiento de circunstancias que provocaron desviaciones, son más atribuciones propias de una Dirección General a lo interno del Ministerio que de un Comité Supervisor. Como está planteado es importante realizar un análisis costo-beneficio de tercerizar la función a través de un Comité o que simplemente sea una función más de la Dirección General de Análisis y Política Fiscal.
La puesta en marcha de una Ley de Responsabilidad Fiscal sólida y robusta amerita de una serie de precondiciones mínimas que son necesarias poner en el tintero para que no muera en el intento. Una Ley de este calibre apunta a generar un horizonte de corto y mediano plazo previsible que se acoplaría a una política monetaria que tiene un camino recorrido en el proceso de formación de expectativas de los agentes en la economía dominicana. Contar con una política económica integrada y ajustada a un contexto de elevada incertidumbre es a lo que debe apuntar la Ley. Un gobierno que construya credibilidad a través de sus acciones de corto y mediano plazo, y que, por vía de consecuencia, permita al resto de agentes internalizar las decisiones públicas en sus decisiones de consumo, ahorro e inversión es clave. Para ello, es clave también contar con una Ley que en términos cuantitativos sea confiable, creíble y verdaderamente medible.
