La reciente presentación del ministro de Hacienda en el almuerzo de la Cámara Americana de Comercio ofrece un punto de partida útil para reflexionar sobre el momento actual del debate económico en la República Dominicana. En su exposición, el ministro enfatizó la estabilidad macroeconómica alcanzada por el país, la necesidad de preservar la credibilidad fiscal y el desafío de elevar el crecimiento potencial mediante aumentos de productividad, corrección de distorsiones microeconómicas y fortalecimiento de la inversión pública. En ese marco, hizo también referencia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) como referente de buenas prácticas institucionales.
Ese encuadre resulta significativo porque desplaza la discusión económica desde la estabilización —un objetivo que en gran medida ha sido logrado— hacia los determinantes estructurales del desarrollo. Pero precisamente por esa razón plantea una pregunta más profunda: si el diagnóstico es correcto, ¿está el Estado dominicano organizado institucionalmente para implementar la agenda que ese diagnóstico sugiere?
Que la OCDE aparezca nuevamente como referencia no es un hecho menor. Tampoco es un punto de partida nuevo. Desde hace más de una década la República Dominicana ha utilizado ese marco como guía para fortalecer su arquitectura institucional.
En diciembre de 2009 el país ingresó al Centro de Desarrollo de la OCDE, un espacio concebido para acompañar a economías emergentes en procesos de convergencia hacia estándares de gobernanza pública y diseño de políticas propios de economías avanzadas. Ese ingreso no fue meramente simbólico. Supuso adoptar como referencia comparativa un conjunto de indicadores, metodologías y prácticas orientadas a mejorar la calidad de las instituciones económicas.
Las reformas institucionales emprendidas tras la crisis bancaria de 2003 -particularmente entre 2005 y el primer semestre de 2020- se inscribieron en esa lógica. Formaron parte de un esfuerzo más amplio de reconstrucción institucional y modernización del Estado. Entre ellas destacan la modernización del sistema de administración financiera del Estado -incluyendo presupuesto, tesorería, crédito público y control interno- así como la institucionalización de la planificación y la inversión pública mediante la Ley de Planificación e Inversión Pública (Ley 498-06). La Constitución de 2010, en su artículo 241, reforzó este diseño al consagrar la planificación del desarrollo como principio rector de la acción del Estado, y posteriormente se adoptó la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (Ley 1-12) como marco de largo plazo para orientar las políticas públicas.
Este recorrido no describe una simple acumulación de leyes. Describe una intención de arquitectura: construir un Estado capaz de sostener crecimiento y cohesión social mediante instituciones modernas. Esa ambición eleva el estándar del debate actual. Si el objetivo es converger con prácticas y resultados de economías avanzadas, el foco no puede limitarse a reiterar diagnósticos; debe centrarse en cómo opera el Estado como sistema.
El diseño que emergió de esas reformas buscaba articular distintas dimensiones del Estado en un circuito coherente. La planificación estratégica debía orientar la programación plurianual; esta, a su vez, debía estructurar el presupuesto anual; y el presupuesto debía materializarse a través de un ciclo de ejecución, control y evaluación capaz de garantizar transparencia y eficiencia.
Dentro de ese marco se creó el sistema de planificación e inversión pública establecido por la Ley 498-06, que introdujo procedimientos técnicos para la evaluación y priorización de proyectos. Su propósito era asegurar que las decisiones de inversión pública respondieran a criterios verificables, evitando que el presupuesto se convirtiera en una suma de iniciativas desconectadas.
Pero en la práctica, el sistema quedó parcialmente incompleto. La identificación de proyectos avanzó más que la estructuración de programas públicos territoriales capaces de integrar esos proyectos dentro de prioridades regionales. En términos institucionales, la lógica programática debía articular tres niveles: territorio, programas y proyectos. Cuando ese engranaje no funciona plenamente, la coherencia del conjunto se debilita y la planificación tiende a perder fuerza vinculante frente al peso del ciclo presupuestario plurianual y anual.
Esta es una distinción decisiva. Un país puede contar con buenos instrumentos de evaluación de proyectos y, aun así, carecer de una cartera de inversión programática y territorialmente coherente. En ese caso, la inversión pública puede aumentar sin necesariamente mejorar productividad o cerrar brechas regionales.
El énfasis del debate reciente en la productividad es plenamente pertinente. A medida que las economías consolidan estabilidad macroeconómica, el crecimiento depende cada vez más de factores estructurales: capital humano, innovación, eficiencia institucional, calidad regulatoria y funcionamiento del mercado de trabajo.
En este contexto, el mercado laboral no puede tratarse como un capítulo separado. La productividad se expresa en la capacidad de trabajadores y empresas para generar valor bajo condiciones que favorezcan formalización, capacitación, movilidad y adaptación tecnológica. La reforma del mercado de trabajo, por tanto, no puede reducirse a la modificación de un código laboral. Requiere una agenda más amplia que articule educación y producción, formación continua, incentivos a la formalidad, mecanismos de capacitación y políticas que faciliten la reasignación eficiente del trabajo entre sectores y regiones.
En muchas economías de la OCDE, las reformas laborales han buscado precisamente ese equilibrio: combinar flexibilidad económica con protección social, fortaleciendo simultáneamente productividad y seguridad de los trabajadores. La lección no es desproteger; es diseñar instituciones que conviertan el empleo en el principal mecanismo de movilidad social.
El vínculo con la sostenibilidad fiscal es directo. En última instancia, quienes pagan impuestos son las personas y las empresas —y las empresas no son entidades abstractas, sino organizaciones compuestas por personas que trabajan, producen e invierten. De la calidad del empleo dependen la base tributaria, el nivel de formalización y, por tanto, la capacidad del Estado para financiar bienes públicos.
Por eso la política económica y la política social convergen en el mercado de trabajo. La mejor política social es una buena política de empleo. Y esa política de empleo debe articularse con subsidios y transferencias para que funcionen como instrumentos de inclusión y movilidad laboral, no como mecanismos permanentes de dependencia. Donde el empleo es débil, el gasto social tiende a expandirse sin lograr movilidad; donde el empleo es sólido, el gasto social puede enfocarse mejor en vulnerabilidades específicas y transiciones productivas.
Otro elemento fundamental para la coherencia de la política económica es la dimensión territorial. Durante años, el país avanzó en reformas financieras y administrativas sin completar plenamente el marco institucional que debía ordenar el desarrollo del territorio.
La creación de regiones de planificación y la adopción de instrumentos para el ordenamiento territorial constituyen pasos importantes para cerrar ese vacío. Estas herramientas permiten articular la inversión pública con estrategias regionales de desarrollo, evitando que los proyectos respondan únicamente a dinámicas sectoriales o coyunturales. Además, conectan productividad con espacio: infraestructura, servicios, logística, vivienda, educación y salud no son solo rubros presupuestarios; son condiciones territoriales de competitividad.
Cuando la inversión pública se organiza territorialmente, los proyectos dejan de ser iniciativas aisladas y pasan a formar parte de programas integrados que buscan transformar realidades económicas concretas. De ese modo, la planificación territorial se convierte en un puente entre estrategia de desarrollo y ejecución presupuestaria, y también en un mecanismo para elevar la productividad mediante aglomeración eficiente, conectividad y servicios públicos de calidad.
En este contexto, el debate sobre la organización de los ministerios económicos —si deben existir instituciones separadas o un ministerio integrado— es comprensible. Sin embargo, la cuestión central no es el número de ministerios, sino la secuencia institucional de las decisiones públicas.
En cualquier arquitectura estatal moderna, la planificación debe preceder al presupuesto. El presupuesto anual es la expresión financiera de decisiones estratégicas previamente definidas. La experiencia internacional muestra que cuando el presupuesto anual se convierte en el principal instrumento de decisión, la planificación pierde capacidad vinculante y tiende a transformarse en un ejercicio declarativo. Por el contrario, cuando la planificación establece prioridades claras —territoriales, sectoriales y programáticas— el presupuesto se convierte en un instrumento para materializarlas.
En última instancia, esa secuencia es la que determina si el Estado administra un flujo anual de recursos o si construye, de manera consistente, capacidades productivas y bienestar.
La República Dominicana ha avanzado notablemente en las últimas dos décadas en la construcción de marcos legales e institucionales para la conducción de la política económica. El debate actual refleja, en buena medida, el éxito de ese proceso: la estabilidad macroeconómica ya no es el principal tema de discusión.
El desafío que emerge ahora es distinto. Se trata de asegurar que las instituciones diseñadas para orientar el desarrollo funcionen como un sistema integrado, en el que planificación, presupuesto, inversión pública, territorio y mercado de trabajo se refuercen mutuamente. Si la primera generación de reformas buscó restablecer estabilidad y fortalecer instituciones básicas de administración pública y finanzas, la segunda generación debe concentrarse en mejorar la coordinación entre esas instituciones para impulsar productividad y crecimiento sostenible.
Eso exige, al menos, tres condiciones. Primero, que la planificación sea verdaderamente vinculante y no meramente orientadora. Segundo, que la inversión pública se estructure en programas territoriales coherentes, capaces de integrar proyectos en una cartera priorizada. Tercero, que la agenda de productividad incorpore explícitamente el mercado de trabajo como espacio donde convergen sostenibilidad fiscal y cohesión social.
Cuando ese engranaje funciona adecuadamente, el plan orienta las prioridades, el presupuesto asigna los recursos, la inversión pública transforma el territorio y el mercado de trabajo sostiene la productividad y la base fiscal del Estado. La República Dominicana ha recorrido ya una parte importante de ese camino. El paso siguiente consiste en consolidar esa arquitectura institucional para que el diagnóstico económico —cada vez más sofisticado— pueda traducirse en resultados sostenibles en el tiempo.
