En el interés de contribuir al proceso de fortalecimiento del marco institucional que se ha venido efectuando en República Dominicana durante al menos los últimos 20 años en forma ininterrumpida, he realizado aquí algunas puntualizaciones que podrían resultar interesantes, en cuanto al tema del ajuste salarial ordenado recientemente por el Ejecutivo.
En el discurso de Rendición de Cuentas que el Presidente de la República dirigió a la nación el pasado 27 de febrero de 2019 y que depositó por ante la Asamblea Nacional reunida para ese propósito, dispuso que a partir de abril de 2019 los servidores públicos que se encuentren devengando un salario mensual de hasta RD$5,117, sea elevado a RD$10,000; el de la escala de RD$10,001 a RD$20,000 en un 10.0% y el del rango de RD$20,001 hasta RD$30,000 en un 5.0%.
Desde la perspectiva social y del poder adquisitivo del salario, no creo que nadie sensato se oponga a la referida decisión salarial, justa y necesaria; sin embargo, desde la óptica de la literatura económica y del marco legal resulta conveniente diferenciar entre ajuste y aumento salarial. El primero corresponde al que se efectúa considerando el indice de precios al consumidor (IPC), que mide la tasa de inflación; y el segundo, está referido a la evaluación del desempeño laboral.
Lo dispuesto por el Poder Ejecutivo es por un lado aumento salarial y por el otro un intento de ajuste. La elevación del salario público de RD$5,117 a RD$10,000, correspondiente a un 95.0% y la de la tasa de inflación acumulada –desde el 2012 a enero de 2019, que ha sido de 18.61 %–, equivale a que hubo un aumento salarial, al resultar que éste supere en un 76.39% a la inflación acumulada; mientras que los aumentos del 10.0% y 5.0% adoptado recientemente resultan muy inferior a la acumulación de los precios, por lo que la referida alza salarial no corresponde al ajuste por inflación.
En cuanto al componente estrictamente institucional enmarcado en el Estado de derecho que debe promover, cumplir y hacer cumplir la autoridad pública, resulta que distintas disposiciones contempladas en la Ley de Presupuesto General del Estado 2019, en la Ley Orgánica de Presupuesto No.423-06 y en la Constitución de la República de 2015, disponen la forma que debe de guardar toda erogación de recursos públicos, más si estos tienen el carácter de ser recurrentes y permanentes; que en el tiempo requieren de autosostenibilidad, en caso de aspirar a una estabilidad fiscal.
El espíritu de la autosostenibilidad se origina en la intención de cuidar la salud de las finanzas públicas de la nación, en cuanto a evitar desequilibrios en la ejecución presupuestaria, que luego conlleven endeudamiento público y compliquen la capacidad de pago y servicio de la deuda pública conforme al mercado, a las particularidades de la economía y presión al ámbito monetario, explicado por déficit fiscal causado por gastos que no se encuentran soportados en fuentes de ingresos que los sostengan en forma permanente.
La Constitución de la República de 2015, en su artículo 233, dice que: “Corresponde al Poder Ejecutivo la elaboración del proyecto de ley de Presupuesto General del Estado, el cual contempla los ingresos, los gastos y el financiamiento requerido, realizado en un marco de sostenibilidad fiscal; asegurando que el endeudamiento público sea compatible con la capacidad de pago del Estado”.
Como puede apreciarse en el referido artículo 233, los gastos del sector público tienen que realizarse en un marco de sostenibilidad fiscal, lo que es similar a decir que el gasto debe, especialmente si es recurrente y permanente –como es el caso de los ajustes y elevación salarial–, tener un freno, si no cuenta con la fuente de ingresos corrientes para sostenerlo en el tiempo.
En la línea de ser coherente con el marco legal establecido en el país, referente al tema salarial como partida de gasto público recurrente, el artículo 237 de la Constitución de 2015 señala: “Obligación de identificar fuentes. No tendrá efecto ni validez la ley que ordene, autorice un pago o engendre una obligación pecuniaria a cargo del Estado, sino cuando esa misma ley identifique o establezca los recursos necesarios para su ejecución”.
Luego, en un precepto menor a la Constitución, pero con rango de ley, en la Ley Orgánica de Presupuesto No.423-06, artículo 50, dice que: “Toda ley que autorice gastos no previstos en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos deberá especificar los ingresos o las fuentes que serán utilizadas para su financiamiento, no pudiendo afectarse los recursos ya existentes”.
Cierto es que el Poder Ejecutivo puede tomar la iniciativa de hacer un presupuesto complementario, pero aun en ese caso los nuevos gastos tienen que estar supeditados a los nuevos ingresos; y como las finanzas públicas no disponen de espacio fiscal, no se podría hacer uso del artículo 45, de la Ley Orgánica de Presupuesto que dice que: “Cuando razones de política fiscal o económica así lo ameriten, el Poder Ejecutivo podrá disponer, en cualquier momento del ejercicio presupuestario, la suspensión transitoria o definitiva del uso de los balances de apropiaciones presupuestarias disponibles, siempre y cuando las mismas no se encuentren comprometidas”.
Al anunciarse el aumento salarial a tan solo dos meses de iniciarse el 2019 y también de la promulgación el 21 de diciembre la Ley de Presupuesto General del 2019, podría interpretarse como una falta de previsión o una improvisación el no haberse incorporado una partida de aumento salarial en el referido presupuesto; más aún tomando en consideración que es el propio presupuesto que se ejecuta el que dice en lo relativo a la política de gastos lo siguiente: “En el 2019, la Política de Ocupación y Salarios contempla mantener el gasto en remuneraciones del Gobierno Central en los niveles de julio de 2018…”.
De manera que la regla legal establecida para normar todo lo que se denomina Sistema de Presupuesto: concebido como un conjunto de principios, normas, órganos y procesos que rigen y son utilizados en las etapas del ciclo presupuestario, la que a su vez comprende la formulación, discusión, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación, establece mandatos para que el compromiso de nuevos gastos de vocación permanentes estén supeditados a la correspondiente dotación de ingresos también de vocación permanente.
Todo lo anteriormente expuesto adquiere más relevancia, de las del tipo de preocupación, al considerar que la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 establece la elaboración del presupuesto plurianual, haciendo por esa vía que los presupuestos anuales sean supeditados al plurianual, como una forma de alinear todo el accionar público en materia presupuestaria, a la consecución de los objetivos y las metas contempladas en la estrategia de desarrollo sostenible.
