Puerto Rico se encuentra en una situación fiscal muy precaria. Lo que muchos ya veían venir, está por materializarse. Las condiciones imperantes en las finanzas públicas amenazan con impedir las operaciones normales del gobierno de la isla y empeorar la situación económica de sus casi 3.5 millones de habitantes.
Desde hace varios años atrás, diferentes analistas venían advirtiendo sobre la necesidad de operar bajo responsabilidad fiscal y establecer medidas que permitieran incrementar la competitividad de la economía puertorriqueña. A pesar de las recomendaciones, los esfuerzos para mejorar las finanzas públicas fueron muy tímidos; y las reformas estructurales, casi nulas.
La situación de Puerto Rico no resulta muy distante de la dominicana, y no solo por la cercanía geográfica. Desde la década pasada, República Dominicana ha estado experimentando un amplio episodio de desequilibrio fiscal que ha llevado a un incremento constante del endeudamiento público. De igual forma, no ha realizado reformas estructurales significativas desde el siglo XX. Una mirada más detenida al contexto de Puerto Rico pone en evidencia muchas similitudes con la economía dominicana. Las muy marcadas semejanzas mueven a reflexionar sobre la necesidad de no emular lo sucedido en la isla vecina, para no continuar postergando políticas públicas esenciales para nuestra estabilidad económica.
Problemas de finanzas públicas
Incrementar el gasto público por encima del ingreso nunca ha sido una buena receta económica. Las consecuencias de la falta de disciplina fiscal no tardan en llegar. Este es el caso de Puerto Rico y Grecia en la actualidad.
La situación fiscal de Puerto Rico es elocuente:
El endeudamiento público es superior al 100% de su producto.
La deuda pública creció 198%, o casi tres veces, entre los años 2000 y 2014.
El servicio de la deuda (intereses más capital) como porcentaje de los ingresos corrientes es superior al 49%.
Dependencia de transferencias del gobierno de Estados Unidos, que representan más de un 20% de todo el gasto público.
Altas tasas de impuestos y bases imponibles bajas, lo que dificulta incrementar los ingresos tributarios e incentiva la informalidad.
En los años 2012 y 2014, sendos informes de la Reserva Federal de Nueva York analizaban el problema de Puerto Rico. El informe de 2014 incluía recomendaciones para paliar el problema de la economía caribeña. Entre las recomendaciones de la New York Fed, como se le conoce, se encontraban las que resumimos a continuación.
Reformar el sistema impositivo, reduciendo tasas de impuestos y ampliando las bases imponibles. El informe de 2014, expresaba: “Cuando las tasas son altas, incrementan los incentivos para blindar las actividades en contra de los impuestos, tal vez moviéndolas al sector informal o deteniéndolas de un todo.” Los autores aconsejaban mayores bases y menores tasas con la finalidad de romper el ciclo de evasión e informalidad; y, también, con el propósito de estimular el crecimiento económico en la isla.
Incluir una regla fiscal de presupuesto equilibrado. Ante la evidente facilidad con que el Estado Libre Asociado ha podido endeudarse en años recientes, el informe recomendaba una regla que limitara el endeudamiento y permitiera poner en orden las finanzas.
Se les aconsejaba a las autoridades la implementación y el mantenimiento de un fondo de estabilidad fiscal para otorgar resiliencia al presupuesto en caso de shocks económicos.
Entre los consejos del informe de la Fed, se proponía limitar los subsidios y transferencias del gobierno a las entidades públicas, entre ellas la PREPA, la Autoridad de Energía Eléctrica. Otra de las recomendaciones incluía realizar privatizaciones de algunas de estas empresas, así como reformar sus operaciones.
Otras recomendaciones incluían la mejoría del sistema de reporte financiero del gobierno puertorriqueño, con mayor transparencia, y la implementación de presupuestos plurianuales con metas alcanzables.
Problemas de competitividad.
Los informes de la Reserva Federal de Nueva York, así como un documento de finales de junio pasado elaborado por un equipo de tres economistas, encabezado por Anne O. Krueger, analizaban la otra cara del problema puertorriqueño: la falta de competitividad.
Entre los temas identificados dentro del problema de competitividad, se encuentran los que incluimos a continuación.
Mercado laboral. Puerto Rico cuenta con una fuerza de trabajo bilingüe y bien educada. Sin embargo, el desempleo es alto (14%) y la tasa de participación es muy baja (40%). El principal problema en este sentido es que Puerto Rico tiene el mismo salario mínimo de los demás estados de Estados Unidos, pero con una productividad inferior. En adición, contratar a trabajadores puertorriqueños representa incurrir en costos laborales no salariales que son superiores a los de los demás estados de la unión.
Costos de hacer negocios. A pesar de que Puerto Rico ocupa la posición 47 en el índice Doing Business del Banco Mundial (República Dominicana ocupa a penas la 84), el costo de hacer negocios impide tener un buen clima de inversión que genere empleos y crecimiento económico. Entre los principales problemas identificados se encuentra el precio de la electricidad, altos costos de transporte, barreras a la competencia, trámites burocráticos (permisología), problemas en el cumplimiento de contratos y en el registro de propiedades.
Desarrollo industrial en base a incentivos tributarios. Como establece el informe de la New York Fed de 2012, una de las características de la economía de Puerto Rico es que una gran proporción de la actividad productiva es desarrollada por empresas multinacionales estadounidenses que se establecieron en la isla para beneficiarse de tratamientos tributarios preferenciales. Desde el año 1976, cuando iniciaron la mayoría de estos incentivos, la economía ha tenido un instrumento que ha permitido una ventaja artificial, no sustentada sobre bases sólidas de competitividad.
Informalidad. Tanto los informes de la New York Fed, como el de Krueger, Teja y Wolfe, señalan la informalidad como una proporción alta de la economía. Los informes de la Fed relacionan la informalidad con el sistema tributario y con los altos costos del mercado laboral.
¿Qué podemos aprender de la situación de Puerto Rico?
Necesidad de una Ley de Responsabilidad Fiscal y Reforma al Código Tributario.
La posición de las finanzas públicas de República Dominicana dista de la de Puerto Rico. Sin embargo, los déficits fiscales, casi constantes desde 2002, así como el crecimiento de la deuda, son preocupantes. El ritmo de crecimiento de la deuda, y la capacidad de servirla, medida por el monto que representa el pago de su servicio como porcentaje de los ingresos corrientes, llaman la atención a cualquier analista.
La deuda consolidada del Sector Público No Financiero y del Banco Central de la República Dominicana superó los US$32,000 millones al terminar el año 2014. La deuda se multiplicó por siete entre 2000 y 2014, al crecer más de 600%. El servicio de la deuda pública tiene dos años consecutivos por encima del 39%, los niveles más altos en, por lo menos, los últimos 20 años.
Ante la situación descrita, y la creciente preocupación que está suscitando el incremento de la deuda pública en la opinión pública, es necesario prestar atención a las recomendaciones hechas a Puerto Rico.
La adopción de una regla fiscal de presupuesto equilibrado, la reducción en las transferencias corrientes a empresas públicas, la elaboración de un presupuesto plurianual con metas claras, la creación de un fondo de estabilidad fiscal, la mejoría en los reportes de las finanzas públicas, así como el aumento de la transparencia, son recomendaciones hechas a Puerto Rico que también aplican al caso dominicano.
República Dominicana ya cuenta con un proyecto de ley que contempla reglas fiscales y disposiciones que ayudarían a mejorar sustancialmente las finanzas del país. Desde 2013 República Dominicana cuenta con un proyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, que fue introducido a la Cámara de Diputados en octubre de ese año. Medidas como las que necesita implementar Puerto Rico, y República Dominicana para evitar un deterioro mayor de sus finanzas públicas, se encuentran incluidas en ese proyecto de ley.
En adición, el país cuenta con un anteproyecto de Ley de Reforma Integral al Código Tributario, que busca rescatar el espíritu del Código Tributario de 1992 y tiene como propósito simplificar, transparentar y agrupar en un solo volumen la tributación interna. Una legislación de este tipo rompería el círculo vicioso que República Dominicana comparte con Puerto Rico: impuestos altos que fomentan la evasión fiscal y la informalidad, que a su vez dificultan el crecimiento económico y la recaudación de impuestos.
Estas dos propuestas de legislación completarían los requerimientos del Artículo 36 de la Ley 01-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo en lo relativo al Pacto Fiscal.
Urgen reformas estructurales
Los problemas estructurales de Puerto Rico, descritos en los estudios mencionados, tampoco nos son ajenos a los dominicanos. Las dificultades que limitan la creación de empleos y el crecimiento económico sostenible son similares en ambos estados.
República Dominicana tiene altos costos laborales y poca flexibilidad en su mercado laboral. Así mismo, padece de problemas de falta de competitividad en diferentes mercados que, entre otros costos, inciden sobre los precios de transporte. También, como Puerto Rico, padecemos de problemas en el mercado eléctrico, que limitan la competitividad y hacer negocios en el país. Igualmente, son problemas comunes la permisología, las debilidades en el cumplimiento de contratos y las trabas en el registro de títulos.
El clima institucional de Puerto Rico se beneficia de su relación con Estados Unidos y le otorga ventajas que no tenemos en República Dominicana. Lo anterior se manifiesta en los índices que miden el clima de inversión. Por ejemplo, Puerto Rico se encuentra en una mejor posición que República Dominicana en los índices Doing Business (47 contra 84) y en el de competitividad del Foro Económico Mundial (32 contra 101). Si el clima de negocios de Puerto Rico es mejor que el nuestro, aun padeciendo problemas estructurales comunes, con mayor razón para que el inicio de reformas estructurales pase a ser una prioridad en la agenda pública dominicana.
Conclusiones
Cuando los gobiernos no se preocupan por ordenar las finanzas públicas, y por realizar reformas que mejoren las condiciones para un clima de inversión que genere empleos y crecimiento, surgen problemas inevitables que en algún momento es necesario afrontar. Puerto Rico ha dilatado el momento de afrontarlos y podría estar viviendo las consecuencias de la inacción.
Las lecciones del caso puertorriqueño son muy válidas para República Dominicana. Hemos acumulado años de déficits y de endeudamiento público, y hemos postergado tomar decisiones importantes en materia de reformas que permitan mejorar los fundamentos de la economía dominicana.
A diferencia de Puerto Rico, República Dominicana posee varias ventajas en la actualidad. La primera es que, de actuar rápidamente, no tendría que hacerlo bajo la presión que impone una situación de deterioro de las finanzas públicas, sino por la decisión de ordenar su economía. La otra ventaja es que no tenemos que comisionar estudios, ni esperar a que instituciones externas nos señalen qué hacer.
Nuestros problemas estructurales están identificados, y las legislaciones fiscales necesarias existen en forma de proyectos de ley. Tal es el caso de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, y la Reforma Integral al Código Tributario. El único paso que falta por implementar es sustituir la inacción por la acción, y adelantarnos a una situación de dificultades económicas que pudieran retrasar el desarrollo que necesita el país para salir de la pobreza económica.
Por Miguel Collado Di Franco, del CREEES.
