Ernesto Selman, vicepresidente ejecutivo del Crees, aboga por reformas estructurales que busquen eliminar barreras y la producción, al tiempo que se genere certidumbre jurídica y financiera por parte del Estado dominicano.
En un informe titulado “Reformas a la cesantía benefician la creación de empleos formales”, Selman sostiene que la pérdida de empleos en el sector privado no sólo se pueden achacar a “las ineficiencias del Código de Trabajo y la cesantía laboral actual”.
A continuación, el informe:
Reformas a la cesantía benefician la creación de empleos formales
Miércoles, 11 Abril 2018
Ernesto Selman
Introducción
Con el decreto 286-13 se creó la Comisión para la Revisión y Actualización del Código de Trabajo de la República Dominicana para adaptarlo a una nueva realidad económica y jurídica. En sus considerando, el decreto presidencial hace referencia que bajo una nueva Constitución, una nueva legislación en materia de seguridad social y la integración al Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Centroamérica (DR-CAFTA), se requiere reformar el Código de Trabajo. Correctamente, en el decreto presidencial se resalta que “desde hace décadas atrás, se ha puesto en evidencia una marcada tendencia de la evolución económica hacia el aumento del desempleo y la informalidad laboral, dejando fuera del alcance laboral a la gran mayoría de la población nacional”.
Una medida amplia de la desocupación laboral, publicada por el Banco Central de la República Dominicana (BCRD), ubica el desempleo en 15.6% de la Fuerza Laboral[1]. En adición a ello, un 58.7% del empleo está en la informalidad; es decir, casi 6 de cada 10 empleados opera en la informalidad, con menores ingresos y escasos beneficios laborales como entrenamiento y la seguridad social. De los 121,000 empleos que se generaron en 2017, el 85% se crearon en la informalidad y se destruyeron casi 26,000 empleos en el sector privado. Sólo con la generación de unos 44,000 empleos públicos se pudo apreciar un incremento de unos 18,000 empleos en la formalidad. Los costos locales de hacer negocios están limitando la inversión y la producción para generar mayores empleos y están promoviendo la actividad económica al margen del orden institucional.
Muchos elementos estarían penalizando la actividad económica en la formalidad, entre los que podemos mencionar: un sistema de impuestos complejo y con altas tasas, una lenta burocracia, la corrupción en la obtención de permisos, costos de energía elevados, costos de una justicia lenta, costos de transporte interno y costos laborales no-salariales, entre otros. Como sabemos, las empresas asumen costos adicionales al salario por cada empleo que generan. En este sentido, estimamos que el costo laboral no-salarial para las empresas de generar un puesto de trabajo formal es de 54% del salario que pagan a los trabajadores, lo que penaliza el empleo productivo en la legalidad. El principal factor que incrementa este costo no-salarial para generar un empleo formal es la modalidad de la cesantía laboral como lo contempla la legislación actual.
Cesantía laboral actual
En el Código de Trabajo actual se contempla que la cesantía se puede acumular por un período indefinido, lo que implica que con el paso del tiempo el costo laboral no-salarial se incremente. Si en un momento determinado una empresa enfrenta problemas en cuanto a sus operaciones y/o su desempeño, el costo de reestructurar la empresa es muy elevado. De hecho, una gran cantidad de empresas estarían con problemas de solvencia si se calculara el pasivo laboral contingente que representa la acumulación de pagos de cesantía a sus trabajadores.
El tema de la cesantía laboral es el que ha trancado las conversaciones tripartitas en torno a la reforma del Código de Trabajo dominicano. En este sentido, los representantes sindicales indican que la cesantía laboral actual representa una conquista laboral que no puede tocarse, con posiciones muy cerradas. En el contexto económico actual, la pregunta sería: ¿a quiénes beneficia la modalidad de cesantía laboral como está en la legislación actual? Con la destrucción de 26,000 empleos productivos privados formales y la generación de empleos principalmente en la informalidad, es una pregunta difícil de responder. Mirando hacia delante, el sistema actual no está beneficiando a los trabajadores dominicanos y mas bien los perjudica.
Obviamente, para los empleados actuales con un puesto de trabajo en la formalidad esto es un beneficio que no se puede modificar porque se convirtió en un derecho adquirido al momento de obtener ese empleo con las reglas de juego actuales. Sin embargo, los empleados actuales se perjudican porque pudieron tener un salario mayor si este costo se limitara. A quienes mas perjudica el sistema actual con altos costos laborales no-salariales son a las personas desempleadas y los 6 de cada 10 dominicanos que laboran en la informalidad[2]. Aunque quieran trabajar en un empleo formal, no es posible porque ello no se está generando; sus oportunidades de alcanzar mayores ingresos y mas beneficios están muy limitadas.
La cesantía laboral busca que los trabajadores desahuciados puedan obtener unos ingresos en el período que no están laborando, en tanto encuentran un nuevo empleo. Con la cesantía, entonces, se busca evitar una disminución en la calidad de vida de los trabajadores cesantes durante el período de búsqueda de otro puesto de trabajo. En adición a su objetivo principal, el concepto de la cesantía laboral en la República Dominicana era proveer un mecanismo para el retiro por vejez de los trabajadores, lo que ya no se justifica. Luego de que se puso en ejecución el sistema de pensiones de capitalización individual, la cesantía laboral debe enfocarse solo en el concepto del período desde que se desahucia un trabajador hasta que encuentra un nuevo empleo.
De mantenerse el sistema actual, se mantienen unos elevados costos de emplear en la formalidad, perjudicando a los propios trabajadores. Unos porque no encuentran empleos, otros porque solo encuentran puestos de trabajo en la informalidad y los que consiguen trabajo en la formalidad porque sus salarios serán menores del potencial que pudiesen obtener sin las distorsiones mencionadas. La República Dominicana requiere de reformas importantes al Código de Trabajo para corregir las distorsiones que limitan la generación de más y mejores empleos en la formalidad. Un conjunto de reformas fundamentales debe asumirlo los representantes sindicales, si realmente buscan beneficiar a los trabajadores dominicanos.
Propuesta de reforma: seguro de cesantía o de desempleo
El tema de la reforma a la cesantía laboral se ha discutido desde hace años y se incluyó en la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo (END), la cual entró en vigencia en el año 2012. Según la END, esta modificación debió entrar en vigencia “en un plazo no mayor de dos (2) años” luego de promulgada esa ley orgánica. Específicamente, en el artículo 31 (Reformas asociadas al tercer eje), literal 2 se lee:
Se decidirá sobre la conveniencia de modificar el sistema de cesantía, paralelamente a la creación de un seguro de desempleo mediante el diálogo de los sectores estatal, laboral y empresarial y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores, en un plazo no mayor de dos (2) años. En adición, se procederá a adecuar la legislación laboral, a fin de modificar las disposiciones que distorsionan los procedimientos judiciales y deterioran las buenas relaciones del sector laboral.
Como se desprende de este párrafo, se busca transformar el sistema de cesantía actual a un seguro de desempleo o de cesantía. En muchos países existen seguros de desempleos públicos, donde se transfieren recursos a las personas que pierden su empleo. Este tipo de esquemas son subsidios que provienen de los recursos de los contribuyentes a través de pago de impuestos. Además de que son esquemas costos y que se pueden prestar a la manipulación política y la corrupción, estos mecanismos no crean los incentivos correctos para hacer el mejor uso de los recursos ni para promover el reentrenamiento de los trabajadores ni la búsqueda rápida de nuevos puestos de trabajo. En adición a ello, ningún país puede asumir un esquema de seguro de desempleo público con limitaciones financieras, con déficit fiscales recurrentes y estructurales, que requieren de financiamiento de deuda permanente.
La alternativa sería, entonces, divisar un sistema de seguro de cesantía financiado por el sector privado de forma tal que no requiera nuevo gasto público. En ese sentido, el seguro de cesantía de Chile puede servir como guía para estos fines.
El caso de Chile
En Chile, existe el seguro de cesantía que crea cuentas privadas propiedad de los trabajadores a las cuales pueden acceder en caso de quedar cesante. En ese caso, el trabajador puede retirar el dinero acumulado en esta cuenta mediante retiros mensuales, según el porcentaje de su salario. Estas cuenta individuales se mantienen vigentes aún si el trabajador se mueve de un empleador a otro. Las cuentas de cesantía se alimentan con un 3% de la remuneración imponible del trabajador; en casos de contrato de tiempo indefinido, el empleador aporta 2.4%[3] y el trabajador 0.6% de su remuneración. En caso de que el contrato sea para un trabajo o servicio determinado, a un plazo o para una obra determinada, el empleador debe asumir la totalidad del aporte a la cuenta del trabajador. En adición a los beneficios monetarios, el seguro de cesantía provee beneficios de salud, asignación familiar, becas de capacitación y acceso a la Bolsa Nacional de Empleo.
Según la legislación chilena, debajo se detallan algunas características del seguro de cesantía vigente[4]:
– Los recursos acumulados en la cuenta individual por cesantía son de propiedad del afiliado.
– Estos dineros ganan rentabilidad y no pagan impuestos al momento de ser retirados de la cuenta.
– Si el trabajador nunca queda cesante, cuando vaya a pensionarse podrá traspasar parte o todo el dinero acumulado en su cuenta individual por cesantía a su cuenta de capitalización individual (administrada por una AFP).
– Una vez pensionado, podrá retirar en un solo giro todos sus fondos ahorrados, sin pagar impuestos.
– Si el trabajador fallece, los recursos acumulados en la cuenta individual se destinan a los beneficiarios designados por el trabajador.
– El seguro de cesantía es complementario a los acuerdos pactados con el empleador en las negociaciones colectivas y/o con las políticas corporativas de beneficios por despido de cada empresa.
– Si un trabajador no cuenta con suficientes fondos en su cuenta individual por cesantía, el Fondo de Cesantía Solidario ayudará a financiar beneficios mínimos, establecidos como un porcentaje de la remuneración promedio del trabajador.
El Fondo de Cesantía Solidario está financiado por aportes de los empleadores y el Estado. Tienen derecho al Fondo de Cesantía Solidario las personas:
– Que se encuentren cesantes al momento de la solicitud.
– Cuyos recursos en la cuenta individual por cesantía sean insuficientes para financiar un beneficio de acuerdo con los montos y porcentajes que establece la ley.
– Que tengan 12 cotizaciones en el Fondo de Cesantía Solidario (FCS) en los últimos 24 meses. Las tres últimas cotizaciones deben ser continuas con el mismo empleador.
– Cuyo contrato de trabajo haya terminado por vencimiento del plazo convenido, por conclusión del trabajo o servicio que dio origen al contrato, caso fortuito, fuerza mayor, establecimiento o servicio.
Una alternativa: modificar la cesantía actual
En caso de que los representantes sindicales no cedan en la adopción de un seguro de cesantía financiado por el sector privado, es necesario modificar el auxilio de cesantía actual para que sirva a los propósitos originales del mismo. De nuevo, el auxilio de cesantía busca que los trabajadores no disminuyan su calidad de vida durante un período determinado en tanto encuentran un empleo nuevo, luego de un desahucio. Si asumimos que un período de 5 meses es prudente en lo que se busca empleo, entonces la cesantía laboral debe acumularse sólo por un período de 5 años (asumiendo un mes de salario por cada año de trabajo).
De nuevo, la acumulación indefinida del auxilio de cesantía en el Código de Trabajo dominicano es el elemento que introduce mayores costos para generar empleos formales en la economía. Mientras en su origen esto se asumió para cubrir el período de búsqueda de un puesto de trabajo y una pensión para el retiro (porque el sistema de seguridad social anterior no podía cubrir el período de vejez), el nuevo sistema de pensiones permite acumular recursos para esos fines. Cualquier modificación en la cesantía laboral actual sólo aplicaría a nuevos puestos de trabajos porque los empleados actuales tienen sus derechos adquiridos por haber sido contratados bajo el Código de Trabajo actual.
Conclusión
En economía hay cosas que se ven y cosas que no se ven. Cualquier política o medida económica tiene efectos secundarios que no son obvios y sólo salen a relucir en el tiempo. Una medida que parece loable y beneficiosa para los trabajadores, como la cesantía laboral actual, está introduciendo costos laborales no-salariales importantes para generar empleos en la formalidad. Como demuestran las estadísticas del mercado de trabajo, existe un alto nivel de desempleo (15.6%) y casi 6 de cada 10 dominicanos labora en la informalidad. La última encuesta de trabajo revela que las tendencias no son positivas dado que 85% de los empleos generados en 2017 surgieron en la informalidad y se destruyeron 26,000 puestos de trabajo del sector privado en la formalidad.
Sin embargo, no se puede achacar ese resultado solamente a las ineficiencias del Código de Trabajo y la cesantía laboral actual. Las reformas al Código de Trabajo y la cesantía laboral sólo serían un área donde se requieren transformaciones importantes en las políticas públicas en República Dominicana. En este sentido, se deben abordar reformas y cambios institucionales, políticos y económicos para cambiar la realidad del empleo en el país. Es necesario un amplio conjunto de reformas estructurales que busquen eliminar barreras a la inversión y la producción, al tiempo que se genere certidumbre jurídica y financiera por parte del Estado dominicano.
En todo caso, ya es tiempo que las reformas y revisión al Código de Trabajo terminen de aprobarse. Luego de que las partes han llegado a acuerdos referidos a asuntos procedimentales, sólo quedaría pendiente el asunto de la cesantía laboral. Un seguro de cesantía o desempleo financiado por el sector privado, como se describió anteriormente, sería la mejor alternativa que tiene la República Dominicana para avanzar en un tema sensible para los trabajadores. La difícil situación financiera del Estado dominicano y los permanentes déficit fiscales que implican incremento de deuda año tras año no permite que asuma nuevos compromisos financieros de importancia. La falta de liderazgo y compromiso de los últimos gobiernos para asumir una agenda verdaderamente reformadora nos ha llevado a la realidad que vivimos hoy.
Notas
[1] Esta medida amplia del desempleo está catalogada como SU4 en las estadísticas del mercado de trabajo que publica el BCRD. Esto incluye el desempleo abierto como tal, el sub-empleo y los desalentados o Fuerza Laboral Potencia. El sub-empleo se refiere a personas que tienen un empleo, pero quieren trabajar mas horas para obtener mayores ingresos y no encuentran dónde. Los desalentados o Fuerza Laboral Potencial se refiere a personas sin empleo que han buscado un empleo y no encuentran dónde, por lo que han dejado de buscar empleo, aunque estarían dispuestos a trabajar si encuentran uno.
[2] Se estima que los ingresos de los trabajadores en la formalidad obtienen ingresos de RD$110 por hora de trabajo, mientras los que laboran en la informalidad sólo llegan a RD$85 por hora. En adición, los que trabajan en la formalidad obtienen otros beneficios como entrenamiento, seguros de salud y pensiones por el sistema de la seguridad social, entre otros.
[3] Del 2.4% que aporta el empleador, un 1.6% va a la cuenta individual por cesantía y el resto va al Fondo de Cesantía Solidario.
[4] Ver https://www.chileatiende.gob.cl/fichas/36642-seguro-de-cesantia
