Las reglas instauradas en los últimos 30 años a menudo han sido demasiado complejas, excesivamente rígidas y difíciles de aplicar, asegura un grupo de especialistas del Fondo Monetario Internacional (FMI) en un análisis que examina las reglas fiscales de más de 90 países.
“Las reglas pueden ayudar a establecer prioridades entre las muchas necesidades presupuestarias, marcar un rumbo previsible para la política del gobierno, y mantener la deuda pública en niveles seguros”, plantean Xavier Debrun, Luc Eyraud, Andrew Hodge, Victor Lledo, Catherine Pattillo y Abdelhak Senhadji.
A continuación el planteamiento de los economistas:
Reglas fiscales: Más fáciles de aceptar y más difíciles de eludir
Por Xavier Debrun, Luc Eyraud, Andrew Hodge, Victor Lledo, Catherine Pattillo y Abdelhak Senhadji
Las reglas para frenar los abultados déficits públicos son más eficaces si los países las diseñan de modo que sean simples, flexibles y aplicables en distintas circunstancias económicas.
En un nuevo análisis, examinamos las reglas fiscales de más de 90 países y, a partir de sus experiencias, concluimos que las reglas instauradas en los últimos 30 años a menudo han sido demasiado complejas, excesivamente rígidas y difíciles de aplicar.
Las reglas fiscales marcan el rumbo de la política de responsabilidad fiscal de un gobierno. A modo de ejemplo, un gobierno puede decidir fijar un límite de endeudamiento del 3% del ingreso total de su economía, como sucede en muchos países europeos. Las reglas pueden ayudar a establecer prioridades entre las muchas necesidades presupuestarias, marcar un rumbo previsible para la política del gobierno, y mantener la deuda pública en niveles seguros.
El análisis indica que con reglas mejor diseñadas es posible evitar déficits excesivos, que suponen un obstáculo para las finanzas públicas sostenibles. Esto lleva tranquilidad a los mercados financieros y a los inversores y, en consecuencia, los países que cumplen con sus reglas fiscales pueden tomar préstamos a tasas más bajas. En los países con déficits excesivos y reglas laxas, los costos de la deuda son más altos porque los inversores los consideran más riesgosos.
Cuando un gobierno muestra compromiso con una buena gestión de las finanzas públicas, las reglas fiscales pueden crear espacio en el presupuesto para financiar políticas que estimulen el crecimiento, fortalezcan a la economía frente a shocks adversos, y reduzcan la excesiva desigualdad del ingreso.
El pasado como prólogo: Lecciones para el diseño de reglas fiscales
Algunas características fundamentales que han demostrado mejorar la efectividad de las reglas en el pasado:
– Amplia cobertura, lo que significa que la regla debe abarcar la mayor parte, si no la totalidad del presupuesto, reduciendo así posibles vacíos.
– Un diseño que incentive a los países a ahorrar dinero durante períodos de bonanza, por ejemplo, al no permitir grandes aumentos del gasto público que puedan absorber todos los ingresos extraordinarios.
– Límites sobre los agregados fiscales con base en principios económicos sólidos. Por ejemplo, no se debe fijar el techo de la deuda demasiado alto a fin de propiciar la responsabilidad fiscal. Pero el techo de la deuda tampoco debe ser demasiado bajo, para permitir políticas convenientes, tales como reducir brechas de infraestructura pública o contrarrestar el impacto económico de grandes shocks.
– Excepciones precisas para permitir que el presupuesto pueda dar cabida a sucesos imprevistos, como catástrofes naturales.
– Asimismo, las reglas fiscales efectivas deben tener compromiso político, y apoyar a instituciones que mejoren la transparencia fiscal y la rendición de cuentas—tales como consejos fiscales, que los gobiernos crean para actuar como centinelas a cargo de evaluar la política fiscal. Por ejemplo, la mayoría de los países europeos han establecido consejos fiscales en los últimos años.
En los últimos diez años, grandes reformas han dado paso a una segunda generación de reglas. En primer lugar, estas son más flexibles, por ejemplo, con excepciones nuevas y mejor definidas. Además, son más fáciles de aplicar, por ejemplo, al incorporar mecanismos de corrección que prevén qué debería hacer el gobierno cuando no se cumple la regla. Jamaica y Granada introdujeron mecanismos de corrección en 2014 y 2015.
Sin embargo, consideramos que estas innovaciones han complicado la funcionalidad de las reglas y aún no han tenido un impacto apreciable en el cumplimiento.
Tres principios para las futuras reformas
Para resolver estas deficiencias, nuestro análisis presenta tres principios que deben regir el diseño de las nuevas reglas fiscales y la reforma de las antiguas reglas:
– Asegurarse de que el paquete de reglas sea coherente, riguroso y de que garantiza la sostenibilidad de la deuda. Las reglas fiscales deben incluir tanto una regla de deuda para marcar el curso de la política fiscal a mediano plazo como un grupo de reglas operativas que rijan las decisiones del presupuesto anual, tales como una regla de gasto o una regla de equilibrio presupuestario. Las reformas deben garantizar que estas reglas no sean redundantes y no transmitan mensajes contradictorios.
– Crear incentivos para un mejor cumplimiento con reglas. Observamos que los gobiernos cumplen con las reglas la mitad del tiempo. Para alentar a los gobiernos a seguir las reglas, el cumplimiento debe traer aparejado más beneficios tangibles, y los costos para quienes no las cumplen deben ser más severos. Si bien las sanciones financieras a menudo no son creíbles, las iniciativas recientes que aumentan los costos políticos y de reputación parecen más promisorias, en particular a través de la función de los consejos fiscales que vigilan y exponen públicamente posibles malversaciones de fondos públicos.
– Prever una flexibilidad adecuada sin sacrificar demasiado la simplicidad. Las reglas que permiten ciertas desviaciones de las metas en respuesta a shocks económicos, como la regla de equilibrio presupuestario, suelen ser complicadas y de difícil implementación. Las reglas de gasto pueden ofrecer un mejor equilibrio entre flexibilidad y simplicidad.
Por supuesto, los países deben diseñar estos tres principios adecuándolos a sus propias circunstancias.
El estudio también incluye seis documentos de apoyo. Abarcan temas tales como la evolución del diseño de reglas en el tiempo, su capacidad para controlar déficits, y cómo han cumplido los países con las reglas en el pasado.
