“Los gastos tributarios de República Dominicana se han vuelto cada vez más costosos”, advierte el Banco Mundial en un informe en el que analiza el desempeño del sistema impositivo del país. “El ingreso que se deja de percibir debido a los gastos tributarios aumentó de un 5.5% del PIB en 2010-13 a un 6.6% en 2014-16”, añade.
El organismo internacional toma como referencia los cálculos oficiales. Documentos presentados por la Dirección General de Presupuesto (Digepres) estiman que para 2019 las exenciones, deducciones y créditos o pagos diferidos tendrán un costo de RD$220,867.8 millones en el sistema recaudatorio, equivalente al 5.11% del producto interno bruto (PIB).
La estimación revisada para este 2018 apunta a un gasto equivalente al 5.12% del PIB, unos RD$202,409.7 millones, con lo que para el próximo año, aunque disminuye un 0.01% del PIB, representará un aumento neto de RD$18,458.1 millones.
“Del total estimado, el gasto tributario de impuestos indirectos es el 72.0%, es decir, RD$158,939.2 millones, mientras el gasto tributario de impuestos directos representa el restante 28.0%, equivalente a RD$61,928.6 millones”, plantea un informe oficial.
La responsabilidad de elaborar el informe recae sobre una comisión coordinada por la Dirección General de Política y Legislación Tributaria (DGPLT) e integrada por las direcciones de Impuestos Internos (DGII) y Aduanas (DGA), en representación del Ministerio de Hacienda, así como también por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD).
El documento, difundido por la Digepres, estima que por exenciones en el cobro del Impuesto sobre transferencia de bienes industrializados y servicios (ITBIS), en 2019 el Gobierno cargará con un gasto tributario de RD$115,416.2 millones, equivalente a un 52.3% de todo el gasto tributario.
El abogado Víctor L. Rodríguez, especializado en administración y política tributaria, sostiene que el Gobierno tiene una visión errada cuando establece como “gasto tributario” las exenciones del ITBIS que sirven para aminorar la carga de los sectores de menos ingresos al momento de adquirir alimentos de la canasta familiar como el arroz, la avena o el maíz.
“Estos son bienes inferiores, bienes que se consumen más cuando baja el nivel de ingreso de un sujeto”, dice. Sin embargo, reconoce que al aplicarlo en forma general, también resultan beneficiados los más ricos.
En proporción, al ITBIS le siguen el gasto en los impuestos por patrimonio, de RD$33,127.6 millones (15%); sobre la renta (ISR), RD$28,801.0 millones (13%); ISR de los hidrocarburos, RD$27,386.7 millones (12.4%); arancel RD$9,680.2 millones (4.4%); selectivo al consumo (ISC), RD$6,005.7 millones (2.7%), y sobre el uso de bienes y licencias, RD$450.5 millones (0.2%).
Para el economista Miguel Collado Di Franco, del Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (Crees), las exenciones fiscales en República Dominicana se convirtieron en una forma de reducir parte de los costos de hacer negocios en el país y, al mismo tiempo, de protección contra el riesgo de los constantes cambios en las reglas tributarias.
Di Franco sostiene que “vivir y hacer negocios en República Dominicana es costoso” y que, en ese sentido, el Crees ha señalado los altos costos del transporte de carga y los laborales no salariales que encarecen la contratación formal de trabajadores. También, a los altos precios de los combustibles con relación a los países de Centroamérica, las deficiencias del sistema eléctrico y “los altos costos de transacción determinados por los largos y complejos procesos burocráticos, la corrupción gubernamental y el funcionamiento deficiente del sistema judicial”.
Costos por sectores
En la estimación del gasto tributario por sector beneficiado, el documento difundido por la Digepres señala que las exenciones generalizadas para personas físicas en 2019 implicarán un costo de RD$82,024.6 millones, equivalente a 1.9% del PIB. Le siguen el sector zona franca, con RD$24,427.3 millones (0.6%); la salud, con RD$22,538.4 millones; la generación eléctrica, con RD$17,632.1 millones (0.1%), y la educación, con RD$13,100.9 millones.
El sector Turismo, que mantiene una demostrada capacidad operativa y que según el Banco Central aportó en 2007 divisas por más US$7,178 millones a la economía dominicana, recibirá en gasto tributario RD$4,880.7 millones (0.1% del PIB) en 2019. En carga, le seguirán las instituciones privadas sin fines de lucro, con RD$4,339.1 millones (0.1%).
Víctor Rodríguez cuestiona el gasto en el sector Turismo. En ese contexto, plantea que un estudio realizado para la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) por Christian Daude, Hamlet Gutiérrez y Ángel Melguizo establece que “en el período de los incentivos tributarios o exenciones tributarias al sector Turismo se construyeron 31,001 nuevas habitaciones hoteleras, y cuando los incentivos dejaron de existir se construyeron 29,624 habitaciones nuevas”.
También Antonio Ciriaco Cruz, vicedecano de la Facultad de Economía de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) tiene observaciones para algunas exenciones. “Hay que revisar los gastos tributarios, no es posibles que ONG estén recibiendo gastos tributarios por un monto de RD$4,339.1 millones o el caso del sector Turismo, que es un sector maduro y ha disfrutado de incentivos desde los años 70, y recibirá RD$4,880.7 millones”.
“Creo que en el caso del turismo los gastos tributarios sólo deberán estar consignados a polos turístico pocos desarrollados ya que necesitarán grandes inversiones”, apunta Ciriaco Cruz, para quien las exenciones fiscales están desconectadas de objetivos vinculado a la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.
“Si República Dominicana quiere llegar al desarrollo, tendrá que vincular ese gran sacrificio fiscal a prioridades nacionales de largo plazo”, dice.
El economista sostiene que las exenciones a los generadores de energía debieron ser revisadas en el contexto del pacto eléctrico. Reconoce, sin embargo, que “el caso de las Zonas Francas existe el inconveniente que son sectores muy globalizados y de gran movilidad internacional y se corre el riesgo de que se trasladen a otros países”.
Reforma tributaria
“El gasto tributario o las exenciones es un tema recurrente que presenta el Ministerio de Hacienda como eje de una propuesta de reforma tributaria”, plantea Rafael Espinal, coordinador de la carrera de Economía del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (Intec).
Recuerda que se trata de un tema recurrente en las misiones del Fondo Monetario Internacional (FMI) que vienen a evaluar el país. “Siempre se prefiere intentar la reducción de las exenciones en lugar de priorizar una reforma integral de la política fiscal”, dice.
Espinal sostiene que el país debe pensar en una reforma integral de política fiscal. “Una cirugía profunda en la distribución del gasto corriente del Gobierno central y una readecuación de los ingresos tributarios para otorgar mayor peso en las recaudaciones y figuras impositivas a los impuestos directos, a los ingresos y al patrimonio, en lugar de los impuestos indirectos al consumo, cuyos efectos son de carácter regresivo”, añade el economista.
Entiende, por ejemplo, que modificar el gasto tributario respecto al ITBIS para generalizar su base imponible, “como pretenden algunos hacedores de la política pública”, implicaría gravar con más de RD$70,000 millones a las personas físicas beneficiadas de las exenciones; penalizar a los consumidores de alimentos y productos básicos de la canasta familiar; gravar con RD$22,000 millones al sector Salud, incluyendo a los medicamentos, y castigar con casi RD$13,000 millones al sector Educación”.
Marco legal
El Gobierno identifica en el proyecto de Presupuesto 8 leyes impositivas generales y 31 disposiciones legales que generan el gasto tributario. Las leyes son las números 11-92 (Código Tributario), 14-93 (Arancel Dominicano), 3489 (de Aduanas), 18-88 (Impuesto a Propiedad Inmobiliaria), 112-00 (Hidrocarburos), 173-07 (Eficiencia Recaudatoria), 25-69 (Sucesiones y Donaciones) y 139-11 (Juegos de Azar, Casinos y Bancas de Apuestas).
Entre las disposiciones legales cita las que incentivan a las Zonas Francas (8-90), Desarrollo Fronterizo (28-01), Incentivo Turístico (158-01), Asociaciones sin Fines de Lucro (122-05) y Cadena Textil y Calzados (56-07). También la leyes sobre del Libro y Bibliotecas (502-08) y sobre importación de regalos de residentes en el extranjero (9-96).
