Los encadenamientos productivos fueron establecidos en el Segundo Congreso de la Industria Dominicana, como uno de los ejes básicos del desarrollo industrial del país. Constituyen parte de las estrategias para incrementar la competitividad en un entorno de mercado abierto, la productividad basada en la innovación y la internacionalización de las empresas.
Buscan fomentar el enlace entre empresas que pueden beneficiarse mutuamente, ofreciendo sus capacidades y esperando ganar una mayor competitividad en el mercado. Es un ganar-ganar que incluye de algún modo a los competidores finales y, por lo tanto, que repercute en la competitividad y en la balanza comercial dominicana.
En tal sentido, la Asociación de Industrias de República Dominicana (AIRD) presentó los resultados del “Estudio para el fomento de las relaciones económicas entre los productores locales en tres cadenas de valor y las empresas exportadoras en República Dominicana”.
Estas cadenas de valor se refieren al turismo, dispositivos médicos y cacao. Fue elaborado por los consultores Lynette Batista, Pavel Isa Contreras, Elka Scheker, Danny Rodríguez y María Del Pilar Hernández. El Estudio fue financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Su objetivo es el de vincular cadenas locales al sector exportador.
Mejores prácticas
Al analizar las mejores prácticas, el estudio revela que las iniciativas de fomento a los encadenamientos productivos no se encuentran en políticas estructuradas dentro de las estrategias gubernamentales, sino que responden más bien a estrategias de desarrollo productivo de los países. Además, los programas de encadenamientos son específicos para cada país y cada contexto.
Entre las limitaciones detectadas está el hecho de que, en la mayoría de los países analizados, existían fallas de información y costos de transacción que impedían la vinculación entre compradores y vendedores. Es decir, las empresas compradoras no conocían la oferta nacional y los proveedores no conocían los requisitos específicos de calidad de los compradores. La respuesta para superar esta falla esta falla fue el surgimiento de Programas como el CAPIM en México y el Programa de Encadenamiento para la Exportación de Procomer en Costa Rica.
En cuanto a la inversión extranjera directa (IED), el estudio indica que los encadenamientos responden a una estrategia de desarrollo nacional, cuyo objetivo es crear un entorno favorable a la inversión, atraer inversión extranjera directa (IED) e impulsar el desarrollo de la capacidad empresarial local de forma holística. Sin embargo, se advierte que deben hacerse esfuerzos para que las empresas ubicadas en actividades receptoras de IED y en regímenes especializados como zonas francas no operen como enclaves.
El factor más importante para que un país receptor de IED genere encadenamientos productivos en el área de manufactura es la disponibilidad de suplidores confiables en calidad y costos; lo que requiere un ambiente de negocio adecuado y una estabilidad económica y social en el país receptor. Por tanto, la apuesta es trabajar con cadenas de proveedores, generando espacios de alianzas.
Las políticas de atracción de inversión extranjera, la focalización regional y por sectores clave representan instrumentos vitales en el desarrollo de los encadenamientos. Chile focalizó sus esfuerzos en el área del conocimiento y la minería, Costa Rica en focalización regional y atracción de inversión en parques de zonas francas con desarrollo de proveedores locales.
Entre los factores determinantes –en cualquier parte del mundo– para el fomento de los encadenamientos productivos se encuentran la existencia de grandes exportadores dispuestos a vincularse y de una masa crítica de empresas nacionales calificadas, así como mecanismos de soporte para las que quieran y puedan incorporarse y una dinámica efectiva de información y comunicación entre las partes.
El caso dominicano
En el 2006 un estudio de OTF Group (Diagnóstico del Sector Industrial Dominicano) indicaba que, a diferencias de economías como la de Corea y otras economías asiáticas de alto crecimiento que promovieron enlaces agresivos como una herramienta estratégica para el crecimiento económico, República Dominicana mantuvo una política relativamente pasiva hacia el fomento de enlaces entre el sector industrial local y las Zonas Francas, incluyendo obstáculos fiscales. El autor de dicho estudio califica la situación de “una oportunidad perdida”.
¿Por qué esta afirmación? El estudio actual señala que:
- Los incentivos promovidos por las leyes dominicanas no tuvieron como propósito ni condición desarrollar el aparato productivo nacional, enlazar las actividades exportadoras con las productivas ni las inversiones con las necesidades industriales locales.
- No imponían requisitos de desempeño basados en contenido local, proveedores nacionales, contratación nacional o transferencias de conocimiento y tecnología, exigiendo solo porcentaje exportado.
- Tampoco considera tipo de inversión, monto, etc. para la gradualidad de los incentivos. La renovación de incentivos se realiza de forma automática, sin evaluación de desempeño o metas.
A lo anterior se suman aspectos como la desconexión entre la IED y la acumulación de capacidades locales; la falta de derrame tecnológico de los grandes exportadores, altos niveles de desconfianza, así como falta de coherencia en políticas públicas y políticas de desarrollo productivo que mejoren las capacidades de las empresas locales e incentivos con alto sesgo a favor de la importación de insumos.
Incentivos: un diálogo con el exterior
Parecen afirmaciones categóricas, pero reales: los incentivos presentes en diferentes leyes dialogan más con el exterior que con el entorno nacional. Además, promueven la facilidad para importar y son altamente fiscalizadas (incluso antes).
Entre las leyes que contemplan incentivos a la inversión se encuentran la Ley 8-90 que crea zonas francas de exportación, la 84-99 de Reactivación de las Exportaciones, la Ley 158-01 Fomento al Desarrollo Turístico, la Ley 28-01 para el Desarrollo Fronterizo. Algunas, apuntan a exenciones a las exportaciones y la Ley 392-07 que contiene previsiones específicas para promover encadenamientos.
En cuanto a la desconexión entre sectores, ya en 1983 un informe de la entonces Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN) hacía notar que “los dos sectores productivos más importantes, la industria manufacturera y la agropecuaria, funcionan esencialmente desvinculados uno del otro y, a su vez, del resto de los sectores productivos”.
El desarrollo de una cadena de valor, sea comercial o productiva requiere, en la práctica, de enlazar transacciones como compra-venta de insumos, bienes intermedios y servicios (transporte, empaque, etc).
En el caso dominicano, estas compra-ventas cuando se efectúan con empresas del mercado local requieren de facturas con comprobante fiscal, inclusión del ITBIS, y reporte y pago del ITBIS facturado mensualmente. Para lograr el crédito del ITBIS avanzado, las empresas deben seguir las normas establecidas por la DGII, aun sean reconocidas como exportadoras o estén calificadas por Proindustria para recibir facilidades. En conclusión, las trabas administrativas han impedido el aprovechamiento de los instrumentos existentes.
Incluso, varios artículos de la Ley 392-07 dedicados a fomentar los parques y distritos industriales, el trato equivalente para las compras locales hechas por empresas que se benefician de regímenes de exención fiscal, el establecimiento de centros de acopio y el procesamiento parcial, no cuentan con aplicación real.
El fomento de los encadenamientos productivos requiere voluntad de Estado. Las medidas que contribuyan a crear un marco favorable han sido o están siendo definidas, falta ahora su urgente puesta en ejecución.
