La baja institucionalidad que prevalece en República Dominicana facilita que los ciclos políticos tengan un efecto marcado sobre las decisiones de política económica. El mayor efecto se ha centrado sobre la política fiscal ejecutada en los años electorales, siendo el principal, pero no el único efecto, el incremento en el gasto público.
El gasto público de República Dominicana ha experimentado un crecimiento considerable, tanto en términos nominales, así como en términos reales o ajustado por la inflación de precios. En términos reales, entre 2000 y 2018, el gasto del gobierno central se multiplicó por 3.35 veces, un crecimiento de 235%. Como se observa, en las gráficas 1 y 2, existen picos de gasto acentuados en los años 2008 y 2012, dos años en los que se produjeron elecciones.
En las gráficas 3 y 4 es más fácil apreciar el crecimiento que se produjo en el gasto público durante los años electorales más recientes. Ambos gráficos son complementarios. Mientras el primero ofrece un panorama del incremento en el gasto nominal, el siguiente muestra el gasto ajustado por inflación. Llaman la atención los marcados incrementos en términos nominales en los años 2004, 2008 y 2012. Las tasas de crecimiento del gasto real muestran el incremento marcado de los periodos 2008 y 2012, así como el incremento del 2016, que es el mayor de los últimos seis años. Con respecto a 2004 cabe notar que la inflación que se produjo en ese año producto de las medidas adoptadas para abordar las quiebras bancarias reduce el crecimiento del gasto. Sin embargo, expresado en dólares, entre 2011 y 2012 se produjo un incremento de 12.7% en el gasto público del gobierno central de República Dominicana.
En los procesos electorales de los años 2004 y 2008 el incremento del gasto fue la característica principal, sin embargo, es posible identificar medidas que afectaron las finanzas públicas en torno a los mismos. Por ejemplo, meses antes del proceso de 2004 fueron estatizadas dos de las tres empresas de distribución de electricidad del país: Edesur y Edenorte. Con esa acción, el gobierno asumió las pérdidas de las empresas de distribución para no pasar a los usuarios los aumentos que debían producirse con el ajuste de la tarifa eléctrica. La tarifa debía ser ajustada por el incremento en los combustibles derivados del petróleo, y por la depreciación del peso ante el dólar debido a la crisis financiera y al manejo que hicieron las autoridades de esta.
El ciclo político de las elecciones de 2008 incluyó una serie de leyes de exenciones que fueron aprobadas en los años 2007 y en el mismo 2008. Fueron medidas que afectaron los ingresos del gobierno y que demostraron que los ciclos políticos no solo impactan al gasto público. Las leyes promulgadas entre 2007 y 2008 fueron:
Ley No. 56-07 de cadena textil, confección y fabricación de calzado de manufactura de cuero;
Ley No. 57-07 de incentivo a las energías renovables y regímenes especiales;
Ley No. 171-07 sobre incentivos especiales a los pensionados y rentistas de fuente extranjera;
Ley No. 392-07 sobre competitividad e innovación industrial (PROINDUSTRIA);
Ley No. 480-08 de zonas financieras internacionales; y
Ley No. 502-08 de libros y bibliotecas
El proceso del año 2012 se caracterizó por un incremento en el gasto público que produjo el mayor déficit que se recuerde en la historia económica reciente del país. El aumento que se produjo en el gasto público fue destinado para el pago de las obras de infraestructura que había iniciado la administración que finalizaba en ese año. En 2012 el gasto de capital creció 98.2% con relación al año 2011 y ascendió a RD$151,510.7 millones. En los cinco años previos el promedio del gasto para infraestructura había representado RD$70,537.5 millones, algo menos de la mitad del que se ejecutó en ese año electoral.
En el año 2016 se produjo un crecimiento del gasto público ejecutado que tuvo un comportamiento diferente al de los años electorales anteriores. El incremento del gasto estuvo enfocado en el primer semestre del año, particularmente durante el periodo enero-marzo. Como se puede apreciar en la gráfica número 5 el déficit para el trimestre enero-marzo fue de RD$35,382.4 millones un monto similar al déficit de igual periodo del año electoral previo, es decir, el del año 2012. Expresados en términos reales, ambos déficits representan RD$33,112.68 millones en el trimestre enero-marzo de 2012, y RD$29,374.36 millones en el primer trimestre de 2016.
Como se puede apreciar en la gráfica número 6, el déficit del primer semestre de 2012 y de 2016 son los más parecidos en la serie ya que, como dijimos, el 2016 se caracterizó por una concentración del gasto muy grande en torno al periodo previo y cercano al mes de mayo cuando se llevaron a efecto las elecciones. No es que la institucionalidad pudo haber sido mejor en ese año, fue que el gasto fue enfocado en el proceso electoral. Pasadas las elecciones, se controló el gasto, lo cual hizo que el impacto sobre las finanzas públicas no fuera mayor al de por sí alto déficit fiscal equivalente a 2.8% del PIB de ese año.
Una mirada a la gráfica número 7 permite apreciar que desde el año 2001 la norma ha sido mantener una política fiscal sin la disciplina que requiere la administración de los recursos de los ciudadanos. Los cuatro ciclos electorales a los que nos hemos referido pertenecen a una época en la cual el manejo fiscal ha contrastado con lo que ocurrió en la década de los años 90. En esa década hubo elecciones, por lo que se produjeron, en consecuencia, ciclos políticos; sin embargo, la deuda pública se pudo reducir en 28%. ¿Por qué? Porque prevaleció un mejor cumplimiento de los presupuestos y un apego a la responsabilidad fiscal que conlleva la administración de los recursos de los ciudadanos.
Consideraciones finales
La madurez de las instituciones políticas y de control del gasto tienen efecto sobre el desempeño fiscal en los años de elecciones. Como también lo tiene el liderazgo político que se encarga de mantener el cumplimiento de las normas del país. El compromiso a mantener la estabilidad fiscal por medio del control institucional resulta en mayor certidumbre para los agentes económicos, es decir, para los ciudadanos. El desarrollo económico sano, sostenible, necesita esa estabilidad.
Luego de las elecciones de 2020, será necesario implementar reglas fiscales en el país por medio de una legislación especifica. En este sentido, existe un proyecto de ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal elaborado por CREES y FINJUS. Este proyecto de ley incluye reglas fiscales de gasto, déficit y de endeudamiento público. Con relación a los años electorales, el contenido del anteproyecto establece que el gasto no financiero del gobierno central ejecutado durante los primeros ocho meses no puede exceder el 65% del gasto presupuestado para el año. Es decir, debe evitarse que el gasto se concentre en torno a las elecciones y durante la transición entre gobiernos. Mientras tanto, la sociedad civil, como contrapeso natural al oportunismo político, debe estar vigilante del ciclo político que ya se ha iniciado y que culminará en 2020.
Por: Miguel Collado Di Franco
Fuente: Crees
