[dropcap]E[/dropcap]n República Dominicana es una práctica común que la ejecución de los presupuestos del Estado se desvíe de su formulación. Este año 2016 no ha sido una excepción y la ejecución durante el primer semestre muestra ingresos y gastos del gobierno central muy desviados de lo que se aprobó en el Presupuesto del Estado para este año.
En este sentido, CREES estimó en junio que los ingresos serían de unos RD$25,000 millones menos de lo presupuestado para el año completo, mientras el gasto sería mayor de lo que aprobó el Congreso Nacional en unos RD$50,000 millones. Esto implicaría que el déficit fiscal sería el doble de lo que se incluyó en el presupuesto.
Mientras en el presupuesto se previó un balance deficitario de unos RD$76,000 millones, en CREES estimamos que para el año completo el déficit fiscal rondaría los RD$152,000 millones, sin incluir la partida “Reducción de Cuentas por Pagar”.
En este sentido, la perspectiva de menores ingresos y un déficit fiscal mayor de lo presupuestado ha hecho que el gobierno aumente la presión a los contribuyentes para recaudar más. En las últimas semanas se ha evidenciado que la búsqueda de recursos de los contribuyentes se da por diferentes vías.
¿Mayor presión fiscal?
En su discurso ante la Cámara Americana de Comercio, el director de Impuestos Internos anunció que se aplicará el Código Tributario con todo el rigor y se planteó una racionalización de las exenciones y exoneraciones tributarias. Las acciones tomadas por la DGII para poner al corriente a contribuyentes en mora y atrasos en acuerdos de pago son una evidencia que las palabras del director general se traducen a la realidad, lo que implicará mayores recaudaciones para este año.
Por otro lado, se incrementaron los precios de los combustibles cuando los precios del barril del petróleo disminuían, lo que implicaría mayores recursos para el Estado. Finalmente, el aumento de los peajes en distintos puntos del país implicaría mayores recaudaciones para el gobierno.
La aplicación efectiva del Código Tributario y una mayor eficiencia en la administración tributaria es algo deseable y aconsejable para una mayor institucionalidad en esta área.
Esperamos que las presiones políticas y económicas no limiten el avance en un área clave para la transparencia y mayor fortaleza institucional. De hecho, la tecnificación y sujeción a la ley de la DGII debe imitarse en los distintos estamentos del Estado dominicano.
Sin embargo, las autoridades deben tomar en cuenta que es el propio sistema tributario que estimula las actividades económicas fuera de libros, dado los distintos impuestos que se han agregado y las altas tasas adoptadas en los últimos 16 años.
Los distintos tributos, sus modalidades aplicadas localmente y sus reglamentos cambiantes hacen el sistema tributario más complejo y difícil de administrar, tanto del lado del contribuyente como del recaudador. En adición, las altas tasas de los impuestos en el país promueven hacer las actividades económicas fuera de la formalidad.
El problema principal se presenta en las Pymes, debido a que si cumplen a cabalidad con sus obligaciones tributarias, simplemente irían a la quiebra. La supervivencia de estos negocios los obliga a realizar gran parte de sus transacciones al margen del Código Tributario.
En este sentido, las grandes empresas enfrentan competencia desleal cuando tienen que competir con empresas que hacen sus transacciones fuera del sistema tributario.
Como es de esperarse, las empresas grandes son más fáciles de fiscalizar y por eso las recaudaciones del Impuesto Sobre la Renta (ISR) vienen, en su gran proporción, del 20% de las empresas más grandes. Si bien es cierto que las exenciones y exoneraciones deben racionalizarse, las distorsiones que dieron lugar a establecerlas no se han subsanado.
Esta es una realidad que las autoridades no pueden obviar y por esto hemos planteado una reforma integral al Código Tributario para simplificar el sistema, ampliar las bases y reducir las tasas de los tributos.
¿Y el gasto público?
Otro elemento que debe tomarse en consideración es que los contribuyentes perciben, con razón, que los recursos que capta el Estado no están siendo bien utilizados. Lo primero que debemos indicar es que el aparato estatal es muy costoso para los bienes y servicios que brinda, los cuales son limitados y de muy baja calidad.
Por esta razón, los contribuyentes deben asumir costos adicionales cuando deciden recibir servicios públicos de calidad; por ejemplo, deben asumir costos adicionales al pago de sus impuestos en la generación de energía eléctrica, educación, salud y seguridad, sólo para mencionar los más importantes.
Subsidios injustificados, por ejemplo, a las distribuidoras de electricidad siguen vigentes y no se percibe una solución clara para desmontarlos en un tiempo razonable. En definitiva, servicios públicos precarios indican a los contribuyentes que sus recursos no se están utilizando o administrando debidamente.
Por encima de esto, los sobrecostos en el Estado como resultado del clientelismo y el desvío de fondos hace que los contribuyentes sean muy escépticos al momento de pagar impuestos. Todavía se presentan serias debilidades institucionales para corregir estos males que ya forman parte de la cultura dominicana.
Las duplicidades de funciones por un exceso de entidades públicas que van dirigidas a cumplir un mismo fin deben eliminarse. Se trata, entonces, de que el gobierno emprenda reformas del Estado que vayan en la dirección de corregir estos entuertos y fortalecer las áreas más prioritarias, como la justicia.
¿Ajustes sólo por el lado de los ingresos?
El gobierno dominicano busca, al parecer, hacer un ajuste para corregir un mayor déficit fiscal de lo presupuestado y evitar asumir mayor deuda pública. En este sentido, las señales que ha enviado el gobierno nos llevan a concluir que este ajuste se está haciendo por el lado de los ingresos.
Todavía no se han dado indicaciones claras sobre las medidas del gasto público que se adoptarán ni reformas profundas necesarias para mejorar calidad de los servicios públicos y reducir el costo del Estado dominicano para los ciudadanos. Distintos estudios indican que los ajustes fiscales sólo por el lado de los ingresos son insuficientes para alcanzar la sostenibilidad fiscal y/o mantener la estabilidad macroeconómica.
Los ajustes macroeconómicos más exitosos tienden a priorizar las medidas del gasto público. Con el sistema tributario actual se presenta un dilema crítico: es importante cumplir y hacer cumplir las leyes, pero si se lleva a sus últimas instancias termina matando las gallinas de oro, principalmente las pequeñas y medianas empresas.
Reformas en el área fiscal
Por las razones expuestas, CREES ha presentado a la sociedad dos anteproyectos de ley para conformar el famoso Pacto Fiscal. Por el lado del gasto público, hemos propuesto una Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal junto con la Fundación Institucionalidad y Justicia (Finjus), que recién se reintrodujo a la Cámara de Diputados.
Por el lado de los ingresos, hemos propuesto una reforma integral al Código Tributario junto con don Francisco Canahuate, experto en asuntos tributarios y co-responsable del Código Tributario original del 1992, que busca simplificar el sistema, ampliar las bases y bajar las tasas de los tributos. Con el entorno internacional cambiante, es importante que República Dominicana adopte reformas profundas en el área fiscal. Mejor antes que después.
En los presupuestos de los últimos años se ha incluido en las partidas de Aplicaciones Financieras el acápite “Disminución de Cuentas por Pagar”. Esto significa que el gobierno realizó un gasto durante el año anterior que no pudo financiar con los ingresos ni con la deuda contratada en ese período.
Es decir, gasto público que no se registra en el año que se ejecutó y que se incluye para financiar en el año siguiente. En 2014 la “Disminución de cuentas por pagar” llegó a RD$12,284.5 millones, en 2015 a RD$15,902.2 millones y en 2016 a RD$30,272.0 millones.
