Es generalizada la creencia entre opinadores de que el pacto fiscal consignado en la ley 1-12 que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 es un mandato libre de precondiciones, que debió y debe hacerse para la sostenibilidad de las finanzas públicas; pero no resulta así, está sujeto a la superación de escollos, mismos que persisten y en muchos casos en forma agravada.
El Artículo 36 de la referida Ley, “consigna la necesidad de que las fuerzas políticas, económicas y sociales arriben a un pacto fiscal orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar, la sostenibilidad fiscal a largo plazo…” y más adelante, en su párrafo único señala, que previo debe iniciarse un proceso de reducción de la evasión fiscal, de elevación de la calidad del gasto y eficiencia, equidad en la estructura tributaria, elevación de la presión tributaria, desafíos que aún permanecen.
Lamentablemente, las autoridades de la anterior administración desaprovecharon impulsar el pacto fiscal en los tiempos de normalidad que presentó la economía durante años. En la actualidad en cambio, con un escenario matizado por la incertidumbre, hay que ser cuidadoso, dado el comportamiento de la curva de la economía con diez meses de desempeño negativo, mostrando un estado recesivo y su recuperación implicará de la ayuda idónea de las políticas públicas.
De acuerdo a lo informado por el presidente Luis Abinader, el pacto fiscal se iniciaría el 26 de octubre de 2020; sin embargo, como información pública no se conoce de ningún detalle logístico y de composición. El anuncio no necesariamente se alinea a la postura asumida en el programa de gobierno de las actuales autoridades, dado que, el pacto fiscal lo supedita a que el Estado recupere su credibilidad en materia de corrupción -existen señales en esa dirección-, a mejorar la calidad del gasto público, establecer una regla fiscal y criterios de endeudamiento, asignaturas que están pendientes.
El pacto fiscal para ser socialmente relevante, debe hacer realidad lo establecido en el Artículo 251 de la Constitución, en cuanto a que: “La concertación social es un instrumento esencial para asegurar la participación organizada de empleadores, trabajadores y otras organizaciones de la sociedad en la construcción y fortalecimiento permanente de la paz social”.
El referido dispositivo de la Constitución de 2010, también indica que para promover la concertación social existirá un “Consejo Económico y Social, órgano consultivo del Poder Ejecutivo en materia económica, social y laboral” y, justo en 2015, se promulga la Ley 142, que le estableció al referido Consejo, la función de ser un órgano consultivo y de concertación social.
Un pacto fiscal resulta una política pública, habida cuenta que busca lograr que los agentes económicos, contribuyentes físicos y población consumidora se sujeten a cosas que, de otro modo, no lo harían, al tiempo que tiene un propósito intencional y planeado, que procura elevar los ingresos y mejorar el gasto público; pero para que tenga un carácter socialmente relevante, debe ser participativo para los distintos actores en condiciones de aportar en la fase de elaboración.
El pacto fiscal al adquirir la condición de ser socialmente relevante, contribuiría a potenciar el contrato social sin fisura y a continuar disfrutándolo como clima, tanto las actividades productivas, como las comerciales, al tiempo de evitar futuras rupturas, movidas por descontentos justificados que amenazarían el crecimiento económico con estabilidad.
La ausencia de espacio fiscal es una de las razones que justifican el pacto fiscal y se expresa en la rigidez presupuestaria que supera el 88.0 % del gasto público y en los constantes y estructurales déficits presupuestarios, que sin epidemia por COVID-19 ronda el 3.0 % del PIB y con el coronavirus un 7.7%, también del PIB. Estas precondiciones limitan el manejo y capacidad fiscal para formular políticas redistributivas a favor de los sectores de menores ingresos monetarios, carentes de bienes y servicios públicos de calidad.
Otras precondiciones que limitan el margen fiscal dominicano son el gasto tributario, que corresponden a los ingresos dejados de percibir por el erario público y que, en la actualidad, como consecuencia de la caída del consumo interno en 2020 asciende a un 4.3 % del PIB, las transferencias presupuestarias al Banco Central, en atención a su recapitalización de un 1.2% también del PIB y, al sector eléctrico, cercano al 2.0 % del PIB. El total anual por los tres conceptos referidos asciende a un 7.5% del PIB.
Los desafíos que el pacto fiscal debe abordar, al menos contienen tres aspectos fundamentales, el primero, la potencialidad que tiene para agenciar ingresos, tanto por el lado del gasto tributario, como fuera del referido gasto, el segundo, el tema de la redistribución de la carga tributaria y la asignación de los recursos que se derivan de ella -lo que implica cambios en la apropiación del gasto presupuestario y-, tercero, el aporte que le dará al tejido social y al crecimiento económico con estabilidad.
Los cambios en el gasto público planteado aquí, están concebidos dentro de una formulación presupuestaria por resultados, alineada al impacto sobre el tejido social en forma positiva y no supone su reducción, sino por el contrario, la reasignación, dándole un carácter más inclusivo y progresivo a favor del gasto social y de capital, creador este último de empleo, riquezas y con derivaciones duraderas en el tiempo.
Por el lado de la eficiencia en la administración tributaria hay espacio para aumentarla, pero la práctica y la evidencia demuestran que poco o nada se ha logrado. Aquí dos muestras, en 2007 la presión tributaria alcanzó su máximo histórico con un 16.6% del PIB, indicador que no ha podido mantenerse y ha caído cercano al 14.0% y la eficiencia del ITBIS, medido por el consumo, equivale a un 35.0%. Algo similar le acontece a la eficiencia del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas y físicas.
La tarea de convocar, articular y consensuar políticas públicas a favor de los ingresos fiscales y el gasto presupuestario de calidad, es al parecer una aspiración de todos; de lograrse el pacto fiscal, éste debe incluir la adopción de una regla fiscal que permita mantener en el tiempo la salud de las finanzas públicas, para evitar que el apetito gubernamental discrecional, la presión social y la debilidad institucional desborden el manejo prudencial del déficit de las cuentas públicas del gobierno central.
Un pacto fiscal socialmente relevante y al servicio de la mayoría seria la fórmula para desmontar la creencia generalizada de que solo se procuran ingresos fiscales, poniendo al gobierno a ganar y al pueblo a perder y eso se logra con un sistema impositivo progresivo y de gasto público también progresivo, que se alcanza cuando el gasto per cápita aumenta.
