Una reforma tributaria debe trasladar recursos de la población en general y de los agentes económicos al fisco. Se procura incrementar las recaudaciones en valores absolutos y relativos, colateralmente corregir distorsiones, simplificar los tributos, reducir la evasión, también la elusión, evaluar la pertinencia de los incentivos, mejorar la equidad tributaria y en ocasiones ampliar la base contributiva.
Al procurar una mejoría de las finanzas públicas, la reforma tributaria se convierte en fiscal, al alcanzar el plano del gasto público -incluyendo su tope y el destino para mejorar la calidad de vida de las personas- y si incursiona a un nivel superior, tocaría el límite legal del endeudamiento público, entonces, hablaríamos de reforma fiscal integral y si los cambios se procuran en un ambiente de consenso y acuerdos entre todos los sectores, la reforma adquiere la categoría de pacto fiscal.
Las finanzas públicas dominicanas han venido experimentando a lo largo de los años un deterioro progresivo, que se manifiesta en constantes déficits fiscales, aumento de la deuda pública, disminución de la calidad del gasto, señales de agotamiento de la sostenibilidad fiscal, agravada a causa de la pandemia por Covid-19, interrumpiendo la marcha del crecimiento económico continuo, haciendo expansivo a lo monetario con efectos colaterales en el tipo de cambio, la inflación y, en lo social, aumento de la pobreza y degradación del empleo formal e informal.
Parte de la discusión nacional acerca de los cambios fiscales, radica en que posponer por más tiempo las reformas -en un escenario de deterioro fiscal- tiene implicación en mayor un costo para la deuda pública, la sostenibilidad del crecimiento económico con estabilidad, para afrontar choques externos y desastres naturales. En el ámbito monetario y financiero, los costos se asocian a la depreciación de la moneda, la disminución en las reservas internacionales, mayor inflación y posible aumento del circulante, también, para el costo de la inversión privada, al desplazar el endeudamiento público al privado, y además, para atraer inversión extranjera directa.
Cuando llegue el momento de realizar los cambios fiscales, estos deberán, además de corregir los problemas estructurales de las finanzas públicas dominicanas, continuar respaldando la recuperación económica y seguir asistiendo a las personas vulnerables, ahora con más urgencia que antes por la situación de la pandemia, como forma de garantizar una red de protección social y mayor acento al servicio sanitario nacional.
En República Dominicana, en los últimos 30 años se han realizado diversas reformas y enmiendas fiscales. ¿Han sido útiles los cambios fiscales en términos de mejoría de la presión tributaria, la calidad del gasto, la reducción del endeudamiento público y de otros desafíos de la hacienda, contemplados en los considerandos y objetivos de las distintas iniciativas legales?
Luego de aprobarse el código tributario en 1992, la presión tributaria en el 1993 fue de un 11.1% del PIB, desde entonces y hasta el 2000, la contribución de los impuestos alcanzó su máximo con un 12.3%, para una variación de tan solo 1.2 puntos porcentuales (pp) en 8 años. Más adelante, la presión tributaria se ha movido desde un 13.4% del PIB en el 2001, a un 15.7% en el 2006, descendiendo en los años siguientes hasta situarse en un 13.1% en el 2012 y permaneciendo en torno al 13% hasta el 2019, cuando alcanzó un 13.4%. Durante el 2020, año atípico por razones sanitarias, la presión tributaria se colocó en un 12.4% del PIB.
Al comparar la presión tributaria registrada en el 1993, donde los ingresos impositivos tuvieron el efecto inmediato de la reforma fiscal del 1992, con la presión del 2019, año de normalidad económica previa al Covid-19, la presión tributaria dominicana ha variado 2.3 pp, luego de transcurrir 28 años.
La poca mejoría que ha experimentado la presión tributaria dominicana, no parece corresponderse con lo acontecido con el crecimiento casi constante del producto interno bruto nominal, que ha pasado de RD$165,513 millones en 1993 a RD$4,456,657 millones, para un crecimiento equivalente a 27 veces mayor al del 1993.
Mientras así se han comportado los ingresos tributarios y la economía, el país ha realizado 4 reformas tributarias, la del 1992 y su ley 11-92 del Código Tributario, la del 2000 con su marco legal 147-00 (procuraba eliminar el déficit fiscal), la del 2004 con la ley 288-04 (realizada en el marco del acuerdo con el FMI y la crisis bancaria del 2003), la del 2005 con la ley 557-05 (por lo del DR-CAFTA) y 34 leyes que han servido de enmiendas, incentivos, amnistías, reducción de tasas, entre otros objetivos.
Por el lado de la deuda pública del sector no financiero, el stock ha crecido de US$4,561.5 millones en 1993, equivalente al 35.1% del PIB, a colocarse a mayo del 2021 en US$47,290 millones, para un 56.6% también del PIB. El crecimiento de la deuda pública evidencia que los déficits fiscales recurrentes no se han eliminado, como lo han pretendido las distintas reformas y enmiendas fiscales, con el agravante de que cada vez resulta más débil la sostenibilidad fiscal de la deuda pública.
Al valorar la pretensión de mejorar la calidad del gasto público, anunciado en las reformas y enmiendas fiscales, podemos apreciar -haciéndolo por la vía del gasto social-, que en el 1993 como participación dentro del gasto publico total, el gasto social fue de un 38.7%, luego para el 2004 de un 47.9%, desde entonces se ha situado en torno a ese valor y justo en el año previo a la pandemia registró un 46.4%, en el 2020 en un 55.9% -por los distintos programas de asistencia social a causa del Covid y la paralización de la economía y el previsto para el 2021 es de un 46.7%.
Los resultados presentados son indicativos de que las distintas reformas y enmiendas fiscales en 28 años no ha favorecido en forma significativa al gasto social, este solo ha crecido en 8 pp; destacándose, que a partir del 2004 se verifica un estancamiento, al anclarse en torno al 46% con respecto al gasto público total.
Conforme a la evidencia presentada, las reformas y enmiendas fiscales de los últimos 28 años poco o nada han servido. Los déficits presupuestarios permanecen, el endeudamiento por déficit ha crecido, la presión tributaria y el gasto social casi están inalterables, permitiendo afirmar, que los cambios fiscales no han dado frutos a las finanzas públicas y que, por el contrario, los temas de la evasión y elusión se han profundizado como males en la administración tributaria dominicana, al tener evasión del ITBIS sobre el 43% y del ISR entre el 57% al 61%.
Las señales contenidas en el presupuesto nacional del 2021, con un gasto público social de un 46.7% del total y del aumento de la deuda pública de US$4,200 millones a mayo de 2021, no muestran indicios de cambio de rumbo; por lo que, queda por delante un gran desafío, a fin de convencer al país, de que un pacto fiscal dejará atrás los enunciados, para pasar a los logros, de una presión tributaria y gasto público con sentido progresivo y un límite legal al endeudamiento con consecuencias de no cumplirse.
