La intervención gubernamental en materia económica procura influenciar en la demanda agregada de la economía, con el fin de incidir en el ritmo de crecimiento; para lograr ese objetivo utiliza un conjunto de instrumentos que le permiten, por una lado, captar ingreso fiscal, por otro, dirigir lo captado –empleándolo como gasto público hacia destinos previamente definidos en el presupuesto– y, finalmente, procura financiamiento cuando el balance de los ingresos y gastos resulta deficitario.
Los gobiernos acumulan compromisos de fondos públicos de naturaleza restrictiva por diversos conceptos, como el de los gastos ineludibles –particularmente el gasto corriente asociado al pago de remuneración a los servidores públicos que tienen carácter de carga fija y que resulta difícil desmontar–, el gasto comprometido por mandato de leyes, el del pago del servicio de la deuda del sector público no financiero, entre otros, que terminan siendo proporciones del gasto total de tipo inflexible.
Los referidos compromisos limitan el accionar del Gobierno en materia de apropiaciones presupuestarias, denominadas de esa forma por ser autorizaciones previsibles máximas, consignadas y comprometidas en la única ley anual recurrente que tiene la legislación dominicana, la del presupuesto de la nación y que se destinan para el conjunto de dependencias gubernamentales, reduciendo por esa vía la capacidad de movimiento del Gobierno.
Las apropiaciones presupuestarias obligadas por los distintos conceptos indicados precedentemente, limitan la gestión financiera pública, particularmente cuando el tamaño de la rigidez del instrumento financiero anticipadamente es alta; lo que impide la asignación de igual o más recursos a las distintas actividades gubernamentales, como el gasto social, en una sociedad con fuertes rezagos estructurales e históricos en materia de pobreza.
Una muestra a la penalización de más recursos al gasto social se puede identificar en la composición de la clasificación funcional del gasto. La disminución de la indicada erogación se aprecia al comparar la ejecución presupuestaria del 2007, que era de un 47.0% del total, con la estimada para el 2019, que es de alrededor de un 45.0%, es decir, 2.0% menos en 12 años, cuando debería ser mayor.
Ante la insuficiencia de captaciones fiscales de vocación permanente, como los ingresos corrientes y el nivel de gasto público, ocasionada por la simultaneidad de la rigidez presupuestaria –las demandas sociales y de sectores económicos–, el Gobierno central acude a su tercera opción de política fiscal que tiene en sus manos, el financiamiento presupuestario –vía endeudamiento interno y/o externo–, que utiliza para cubrir el faltante financiero de frecuencia anual.
La alta rigidez presupuestaria, le quita posibilidad de hacer política de gasto público en la República Dominicana a sus autoridades, restándoles capacidad al papel asignado al Estado en lo relativo a la redistribución del ingreso por la vía del gasto público, el que se agrava por lo poco eficiente, tanto en el denominado gasto de capital, como en el corriente; situación en la que por la debilidad institucional del régimen de consecuencias, en ocasiones lleva al incumplimiento de la ley o en el mejor de los casos a modificarlas, por medio a ley anual del Proyecto de Ingresos y Ley de Gasto Público.
Como muestra podríamos mencionar los casos de la ley número 166-03 -que consigna la participación de los Ayuntamientos en un 10.0% a partir del 2005-, de los ingresos del presupuesto de la nación, y la ley número 167-07, de Recapitalización del Banco Central, que manda a aportar para el pago de los intereses de los bonos de la referida entidad monetaria una cuota de un 0.5% a un 1.4% del PIB durante el periodo 2007-2016, entre otras que no se han cumplido por modificaciones legales que se han realizado.
Adicional al problema que enfrenta la política de gasto público y su rigidez, la ausencia de estudios sistemáticos no permite determinar si los porcentajes del presupuesto de la nación para sectores específicos de la economía han generado los resultados esperados, dificultad que solo podría superarse cuando el país disponga de una metodología para la elaboración, ejecución y evaluación de un presupuesto por resultados, que deberá eficientizar la administración de la ejecución del gasto público, superando el incrementalismo presupuestal.
Respecto a la rigidez presupuestaria dominicana, la mejor muestra de su comportamiento hacia el alza, lo constituye el incremento que ha venido ganando a lo largo de los últimos 13 años. En 2007 la rigidez del presupuesto de la nación era de un 70.8%, mientras que la estimada para el 2019 es de un 88.4%; lo que equivale a un aumento del 17.6% por diferencia aritmética. El alto compromiso predeterminado del gasto público significa que por cada 100 pesos anual que le ingresa al fisco para atender otras actividades públicas, la holgura presupuestaria apenas es de 12 pesos.
El desbalance financiero del presupuesto y la falta de ingresos públicos para atender demandas sociales y económicas, genera necesidades brutas de financiamiento que además de ser crecientes se han tornado estructurales. Para que podamos tener una idea de la causa del endeudamiento público nacional, para los años 2015 y 2019 la necesidad bruta de financiamiento ha pasado de RD$175,500 millones a RD$231,880 millones, montos que han ocasionado que la deuda se haya elevado, como expresión del PIB de un 35.0% a un 39.0% a abril del presente año.
Muy probablemente lo descrito precedentemente es lo que haya provocado que el presidente de la República, Danilo Medina, hace unos meses se pronunciara afirmando que: “Si nosotros no cortamos ahora, a tiempo, el problema del déficit, yo sé que el próximo gobierno no tendrá nada que hacer en la República Dominicana, porque el nivel de la deuda del País es sumamente alto y no tendremos posibilidades de seguir buscando dinero para pagar”.
Con anterioridad a lo dicho por el presidente Medina, sectores económicos, profesionales y políticos, también se habían pronunciado, mostrando preocupación por el déficit financiero permanente que presenta el presupuesto y cómo este ha estado fomentando el endeudamiento público como solución coyuntural al faltante de ingresos fiscales, que a su vez crea un círculo vicioso, haciendo aumentar la rigidez del presupuesto en el mediano y largo plazo, tal y como ha acontecido con las finanzas públicas dominicana.
Mientras tanto, la posposición a una solución integral de los ingresos y gastos públicos, como lo invita el mandato de la Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo, con el Pacto Fiscal, ha dilatado el abordaje al problema fiscal descrito en esta opinión y muy probablemente ha agravado su solución y la agudizará, en la medida que las autoridades públicas retrasen el inicio de su discusión con los distintos sectores de la sociedad dominicana.
Aunque la rigidez presupuestaria y las necesidades brutas de financiamiento –como problemas gemelos de relación causa y efecto reciproca–, no son fenómenos exclusivos de la República Dominicana, lo cierto es, que las distintas autoridades gubernamentales han sido corresponsables de que esos problemas se hayan arraigados en las finanzas del fisco, de tal manera que tan solo el 12.0% de los recursos que se consignan en el presupuesto de la nación puedan ser utilizados sin la camisa de fuerza que representa el gasto público comprometido.
